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證監會引入法官任處罰委委員助力證券執法體制改革

海口網　http://www.taikongsh.cn　時間：2011-06-15 16:58

　　海口網6月15日消息　2006年，經國務院同意，中國證監會設置了獨立的行政處罰委員會，實現了案件審理的專職化和專業化。行政處罰委員會成立以來，堅持服從和服務于資本市場改革發展的中心任務，全面完善行政處罰工作機制，不斷提升辦案質量和辦案效率，依法、及時、高效地處理了一批違法違規案件，為資本市場又好又快發展提供了堅實保障。

　　隨著資本市場規模的不斷擴大和創新業務的不斷推出，證券市場違法違規活動出現了一些新情況，內幕交易、證券從業人員“利益沖突型”違法、新型操縱證券市場以及非法證券投資咨詢等活動在各類違法違規行為中的比重逐漸增加，證監會稽查執法工作正面臨著前所未有的挑戰。

　　借鑒成熟市場經驗兩法官“入駐”處罰委

　　“我們考察發現，美國證交會把稽查部門調查完的案件交由內部的行政法官審理，法國金融監管局行政處罰委中引入法國最高法院和最高行政法院的四名法官參與案件的審理處罰，這些制度安排對市場監管權威和公信的建立和維系起到了重要作用。”證監會有關部門負責人表示，“要突破我們證券稽查執法工作的難點，應借鑒世界上成熟市場執法體制的成功經驗，引入司法或準司法要素，以確保案件查處的專業化和權威性。

　　在深入研究成熟執法體制基礎上，證監會相關領導認為，在資本市場日新月異的情況下，加快司法元素的引入已迫在眉睫。而結合中國的實際，引入法官擔任行政處罰委委員，是現階段司法支持證券市場監管工作行之有效的舉措，對于繼續探索適合我國國情的證券執法體制，具有重要意義。

　　“有了初步的想法后，最高人民法院和證監會開始磋商，并于去年9月份達成了初步意見。隨后，證監會給國務院打了報告，希望最高院和北京法院系統來做這個嘗試。國務院領導做了重要批示，隨后我們立即和最高院及北京一中院做了工作聯系，最終確定派兩名資深法官來做這個工作。”證監會有關部門負責人介紹說。

　　首批選派的兩名法官介紹說，“派遣我們來到證監會做這個工作，是組織上的信任。我們認為這個工作具有劃時代的意義，是社會管理創新的重要舉措和機制。”

　　適應身份轉換融入處罰委工作

　　“資本市場是國家經濟生活中的重要組成部分，總市值達GDP的近7成，開戶數上億，參與主體相當廣泛。資本市場正在高速發展，需要進一步完善相關法律，遏制違法違規行為，增強大家對市場的信心，這是證監會和我們司法執法部門共同的奮斗目標。”一名法官說，“我們法院通過刑事責任和民事責任追究，起到對資本市場規范和引導作用。我們來到這里，可以豐富我們對資本市場的認識，將來我們最高院做司法解釋的時候，可以更貼近市場，更符合市場要求，使得相關司法制度框架更加完美。”

　　法院系統和行政執法系統雖然有著千絲萬縷的聯系，但兩者在證據認定、審理程序等方面，卻不盡相同。在近半年的行政處罰委工作中，兩位法官也在不斷適應自身的身份轉換。

　　“對我們個人身份轉換，我認為有三個不一樣：一是審理的案件性質不一樣，二是審理案件的程序不完全一樣，三是思考問題角度不一樣。”來自北京一中院的法官說，“基于三點不一樣，很多知識需要重新學習，有的需要進一步深入研究。以重新學習為抓手，以相互交流做拓展，以司法知識做基礎，是我在身份轉換中的一些經驗。”

　　“引入司法因素，對于行政執法程序等方面都有推進作用，而我們在身份轉換過程中，也學到很多東西。我們通過交流和共同研討案件，了解了處罰委委員看待問題和思考問題的理念和方式，我們同時也學到了許多東西。”

　　最高人民法院的法官說，“我們在擔任委員半年時間里，確實更了解市場了。比如對于內幕交易行為的認定，這方面的直接證據很難找到，需要環環相扣的環境證據，復原當時的情況，這和法院案件的審理有很大不同。此前我們在法院中，直接審理資本市場的案件不多，來這直接接觸案件，逼迫著我們加快學習，融入工作之中。”

　　半年的“交流”工作短暫卻意義深刻，隨著首批派遣工作的即將結束，兩位法官也在積極總結。“工作中交流也好，參與工作也好，比在外面看著要深刻得多。工作結束后，我們會把我們的體會整理成書面文字，按照組織程序，報告給有關部門。我們也希望通過對行政執法的了解，給證監會提供一些法院系統的有益經驗。”

　　如切如磋如琢如磨老委員“過招”新委員

　　如切如磋，如琢如磨。半年的“交流”不僅給兩位法官留下了深刻印象，許多行政處罰委的“老委員”也感受到了“新委員”帶來的徐徐清風。用委員的話說，他們之間可以說是“高手過招，直入主題。”

　　行政處罰委的陳委員，與其中一位法官是老朋友，他們一同參與了《證券法》的修訂工作。“雖然我們都是搞法律的，但他們長期從事審判工作，我們則是行政執法工作，有時候會有隔行如隔山的感覺，我們對法院工作機制了解還是不夠的，而通過這次難得的交流機會，如在證據使用和交換等方面，他們都給我們帶來許多嶄新的理念和很好的建議。”陳委員說，“我們長期在一個行業，對法律理解沒有他們來得宏觀。在多次交流中，他們提出了許多新觀點，另一位法官經常就一個問題，寫出七八頁的長篇大論，給我們耳目一新的感覺。”

　　而行政處罰委的林委員，對于法官擔任行政處罰委的工作，則經歷了從懷疑、期待到擊節贊賞的心路歷程。“剛開始啟動時，我們認為這是個好事情，但還是有一些想法的。一是很神秘，法官如何來開展這項工作，二是懷疑，法官不了解證券領域，審案子能行嗎，三是期待，希望能給我們帶來一些新的經驗。”林委員說，“但半年過去了，法官們要走了，我要擊節贊賞他們的工作。在半年的交流中，我們真真切切感受到了這項工作的重要意義。”

　　林委員說，雖然我們對于案件的基本事實看法一致，但對于具體政策和法條分析方面，經常有討論，也從中學到了很多東西。法官擔任處罰委委員是一項機制創新，是司法思維和執法思維的對接，通過在共同審理和討論案件中，不斷碰撞，甚至爭論，不斷理解對方角度，拓展視野，大家從中都有收獲。

　　而除了給行政處罰委工作帶來徐徐清風外，兩位法官還積極穿針引線，加大司法系統和證券監管系統的交流工作。為解決《期貨交易條例》修訂以及股指期貨市場開啟帶來的新問題，便于審理此類案件的法官正確理解和掌握有關法律、司法解釋的精神，中國證監會期貨監管一部與最高人民法院民二庭近期在青島聯合舉辦了部分法院法官參加的期貨業務及審判實務培訓班，培訓內容包括《關于審理期貨糾紛案件若干問題的規定(二)》等。

　　證監會：開創司法支持行政執法新模式

　　證監會有關部門負責人表示，不斷加強監管執法工作是維護資本市場穩定健康發展的根本保障，司法部門的大力支持是加強證券監管執法的必要條件，引進法官掛職擔任專職委員是深化我國證券執法體制的重要探索。此項機制的建立有利于維護證券市場公開公正的環境和良好的秩序，有利于雙方建立更加緊密的行政和司法的良性互動機制，開創了司法部門支持行政執法的全新模式，是司法部門和證券監管部門共同落實科學發展觀的一次生動實踐。

　　該負責人表示，監管執法是金融監管工作重要組成部分，是現代金融監管機構最重要和最基本的職能。此次國際金融危機的發生再一次充分表明了加強金融監管執法的重要性。長期以來，證監會始終高度重視稽查執法工作，一直在大力推進證券執法體制改革，不斷探索有中國特色的證券執法體制。

　　行政處罰委成立4年多來，證監會共做出行政處罰決定212項，市場禁入76項，對899名個人和142家機構分別實施行政處罰，罰沒額總計近5億元人民幣，對236名當事人分別采取了市場禁入措施。證監會的執法效率和質量有了明顯提高，證券執法的專業性、權威性和社會效果顯著提升，改革的效果初步體現。

　　證監會有關部門負責人表示，司法部門更加深入地介入和支持證券市場監管工作，不僅有利于在微觀層面更好地處理各類證券民事、行政爭議，也有利于依法嚴厲打擊證券刑事犯罪活動，維護證券市場秩序，保護投資者合法權益，從而更好地發揮司法機關在維護金融秩序和穩定，保障國民經濟又好又快增長，促進和實現社會和諧方面的重要作用。”

　　“司法專業力量充實到證監會，既有利于加強證監會執法的專業性和規范性，促進執法水平的提升，也有利于從源頭上減少行政爭議，提高證監會執法的權威和公信力。”該負責人說，“此項干部交流機制也將大大增進證監會與司法部門的協調和溝通，加強司法部門對資本市場特性和證券執法工作的理解，營造更加有利于證券監管和執法的司法環境。”

　　該負責人還表示，司法部門參與證券期貨違法案件的審理工作，可以貼近資本市場監管實踐，學習資本市場的專業知識，有利于增強司法部門對證券期貨案件涉及法律的理解和把握能力，培養熟悉資本市場情況的司法審判隊伍，使司法部門在處理證券期貨市場案件以及制定有關司法解釋時能夠更加符合資本市場實際，更有針對性，從而促進司法審判工作更好地支持資本市場健康穩定發展。