結構性改革：改什么 怎么改

　　——訪國務院發展研究中心資源與環境研究所副所長李佐軍

　　長期以來，我國主要采取需求管理政策，雖然取得了一些經濟增長效果，但也帶來了一些副作用和后遺癥。中央財經領導小組第十一次會議提出，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革。這一表述引發各界廣泛關注，也釋放出“十三五”中國經濟轉型發展的新信號——

　　“十三五”規劃建議提出，要堅持以經濟建設為中心，從實際出發，把握發展新特征，加大結構性改革力度，加快轉變經濟發展方式，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。

　　為何要進行結構性改革？結構性改革應該改什么？供給側結構性改革的著力點在哪里？《經濟日報》記者就此采訪了國務院發展研究中心資源與環境研究所副所長李佐軍。

　　記者：什么是“結構性改革”？怎樣理解結構性改革的內涵？

　　李佐軍：結構性改革包含了兩層含義。一方面，深化改革本身涉及很多領域，需要明確改革思路，對“先改什么、后改什么”做出結構性安排，確保改革平穩有序推進。

　　另一方面，當前我國經濟社會發展中面臨很多問題。這些問題又并不是單一的問題，而是多個矛盾交織疊加形成的結構性問題。要解決這些問題，需要有針對性地進行結構性改革。

　　目前，多數人理解的結構性改革是指后者。簡而言之，結構性改革是針對結構性問題而推進的改革。眾所周知，經濟發展常常有周期性波動。過去多年來，我們主要依靠財稅和貨幣政策的調整來拉動“三駕馬車”，實現經濟的穩增長。但是，中國經濟發展中存在的問題，更多的是多年累積下來的結構性問題。要解決這類結構性問題，不能只按凱恩斯式的需求管理政策來應對，而要對癥下藥，采取結構性改革對策。

　　記者：為什么說當前中國經濟面臨的最大挑戰是結構性矛盾？

　　李佐軍：2008年國際金融危機爆發以后，為了保增長或穩增長，我們采取了一系列主要針對經濟周期性波動的宏觀調控政策，如積極的財政政策、穩健的貨幣政策和政府投資政策。這些政策確實起到了保增長或穩增長的效果。

　　但是，近年來宏觀調控政策的邊際效應在遞減。雖然連續多次采取了穩增長措施，但GDP增速自2010年一季度達到12.1%的高度之后，一直在震蕩下行，直至2015年三季度的6.9%，而且尚未扭轉下行趨勢。這就使得我們不得不重新思考：為什么撫平經濟周期性波動的宏觀調控政策達不到預期效果？其核心原因恐怕是沒有完全找對病根，沒有對癥下藥。中國經濟當前的主要問題是結構性問題，而非周期性問題。針對結構性問題，不能用解決周期性波動的宏觀政策去應對，而要采取結構性改革去化解。

　　記者：目前，結構性改革需要從哪些方面去著手推進？

　　李佐軍：中國目前的結構性問題主要包括產業結構、區域結構、要素投入結構、排放結構、經濟增長動力結構和收入分配結構等六個方面的問題。這六個方面的結構性問題既相對獨立、又相互疊加，需要通過結構性改革去有針對性地解決。

　　一是產業結構問題。產業結構問題突出表現在低附加值產業、高消耗、高污染、高排放產業的比重偏高，而高附加值產業、綠色低碳產業、具有國際競爭力產業的比重偏低。為此，需要加快推進科技體制改革，促進高技術含量、高附加值產業的發展；需要加快生態文明體制改革，為綠色低碳產業發展提供動力；需要通過金融體制改革、社會保障體制改革等去淘汰落后產能和“三高”行業等。

　　二是區域結構問題。區域結構問題突出表現在人口的區域分布不合理。目前，我國城鎮化率尤其是戶籍人口城鎮化率偏低，且戶籍人口城鎮化率大大低于常住人口城鎮化率。為此，需要加快戶籍制度改革、福利保障制度改革、土地制度改革等，推進農民的市民化進程，提高戶籍人口城鎮化率。

　　區域結構的另一個問題是區域發展不平衡、不協調、不公平。例如，有些地方享有很多“特權”政策，有些地方發展嚴重滯后。為此，需要推進行政管理體制改革、財稅制度改革、區劃體制改革等，加快建設全國統一市場，解決不同區域發展不平衡問題，使人口和各種生產要素在不同地區自由流動、優化配置。

　　三是要素投入結構問題。長期以來，我國經濟發展過度依賴勞動力、土地、資源等一般性生產要素投入，人才、技術、知識、信息等高級要素投入比重偏低，導致中低端產業偏多、資源能源消耗過多等問題。為此，必須要加快科技體制、教育人才體制等改革，優化要素投入結構，更多地實現創新驅動。

　　四是排放結構問題。目前，我國排放結構中廢水、廢氣、廢渣、二氧化碳等排放比重偏高。這種不合理的排放結構導致了資源環境的壓力比較大。為此，必須加快推進生態文明制度改革，特別是推進自然資源資產產權制度、自然資源用途管制制度、資源有償使用制度、生態補償制度，以及用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度等方面的改革。

　　五是經濟增長動力結構問題。長期以來，我國經濟增長過多依賴“三駕馬車”來拉動，特別是過度依賴投資來拉動。其實，“三駕馬車”只是GDP的三大組成部分，是應對宏觀經濟波動的需求邊短期動力，只是經濟增長的結果而非原因，制度變革、結構優化和要素升級（對應著改革、轉型、創新）“三大發動機”才是經濟發展的根本動力。我們要更多地依靠改革、轉型、創新，來提升全要素增長率，培育新的增長點，形成新的增長動力。

　　六是收入分配結構問題。當前，我國城鄉收入差距、行業收入差距、居民貧富差距都比較大，財富過多地集中在少數地區、少數行業和少數人中。因此，有必要加快推進收入分配制度改革、社會福利制度改革、產權制度改革和財稅制度改革等，促進收入分配的相對公平，縮小貧富差距。

　　記者：中央財經領導小組第十一次會議強調，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革。究竟應該如何認識“供給側結構性改革”？

　　李佐軍：提出“著力加強供給側結構性改革”，說明中央在宏觀調控政策方面發生了某些重要變化。長期以來，我們主要采取需求管理政策，拉動投資、消費、出口這“三駕馬車”來推進經濟增長。雖然取得了一些經濟增長效果，但也帶來了一些副作用和后遺癥，以至于我們不得不對這些前期政策進行消化。在“三駕馬車”拉動力日漸式微的新形勢下，從供給側入手培育經濟發展新動力，就成為不二選擇。

　　需要指出的是，中央強調“著力加強供給側結構性改革”，并非要把宏觀調控從需求側全面轉向供給側，而是要“在適度擴大總需求的同時”，做好供求平衡。供給和需求是一個硬幣的兩面，二者缺一不可，而且要對稱平衡才能維持經濟的平穩健康發展。過去，我們過多強調了需求側管理，忽略了供給側結構性改革。今后我們要適當強化供給側結構性改革，做好二者之間的平衡與協調，而不能從一個極端走向另一個極端。

　　記者：供給側結構性改革的著力點應該放在哪里？

　　李佐軍：總的來說，供給側結構性改革包含五個方面的內容：一是通過改革增加勞動力、資金、土地、資源等生產要素的高效投入；二是通過改革促進技術進步、人力資本提升、知識增長等要素升級；三是通過改革培育企業、創業者、創新型地區或園區、科研院所和高等院校、創新型政府等主體；四是通過改革（如減稅、簡政放權、放松管制等）激發各主體的積極性和創造性；五是通過改革淘汰落后產業、培育有市場競爭力的新產業和新產品。

　　供給側結構性改革，從本質上講是要處理好政府與市場的關系，要發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府的作用。過去，我們過多地從需求側強調政府的宏觀調控作用，“有形之手”伸得過長、干預過多。今后，推進供給側結構性改革，就是要更多地發揮好企業和個人的作用。政府的主要職責是把法律、法規、標準和政策制定好，給企業和市場相對穩定的預期，提高其積極性和創造性。

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