????自部分歐洲國家實施邊境管控措施以來，約6萬名難民滯留在希臘難民營中。圖為今年9月，滯留的難民在雅典舉行游行，要求希臘政府開放邊境線。

????歐盟委員會近日提議，將申根區(qū)部分國家實施的邊境管控措施再延長3個月，以防止難民在歐洲境內(nèi)混亂的“二次流動”。有評論指出，當(dāng)初用于防范難民潮的應(yīng)急措施已經(jīng)變成常態(tài)措施，申根體系遇到前所未有的生存威脅。

????5個申根區(qū)國家邊境管控措施再延3個月

????10月25日在法國斯特拉斯堡舉行的歐洲議會全會上，歐盟委員會向全會提交一份建議書，主張將奧地利、德國、丹麥、瑞典和挪威等5個申根區(qū)國家的臨時邊境管控措施延長至明年2月。根據(jù)程序，該建議書在歐洲理事會批準(zhǔn)之后才能生效。據(jù)歐盟主流新聞網(wǎng)站“歐盟觀察家”報道，歐盟委員會是在收到上述5國的相關(guān)申請，并在這些國家不斷施加的巨大壓力下，才決定向歐洲議會和歐洲理事會提交這樣的建議，建議被批準(zhǔn)只是一個程序問題。

????去年9月13日，為了限制急劇增加的難民數(shù)量，德國政府突然宣布，恢復(fù)與奧地利之間的邊境管制，重新實行邊境檢查。此舉很快引發(fā)連鎖效應(yīng)，奧地利、法國、瑞典、丹麥、挪威、比利時等其他6個申根區(qū)國家也紛紛恢復(fù)邊境檢查。一時間，申根區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了許多邊境哨卡，以人員自由流動為驕傲的申根體系首次遭遇尷尬，出現(xiàn)部分“塌方”。

????根據(jù)申根協(xié)定，在面臨安全危險等緊急情況下，申根區(qū)國家可以關(guān)閉邊境，采取臨時安檢措施，但這些措施是有時間限制的。歐盟不能無限期延長邊境管控措施，最多兩年。歐盟自2013年向申根區(qū)成員國闡明相關(guān)規(guī)定以來，此類管控舉措已經(jīng)實施了7次，但這是第一次因為難民壓力而實施管控。由于難民危機依然嚴(yán)峻，恢復(fù)邊境管控舉措的申根區(qū)國家紛紛向歐盟委員會申請延長期限。

????滯留希臘的6萬難民伺機進(jìn)入西歐北歐

????歐盟委員會第一副主席弗蘭斯·蒂默曼斯10月25日在會議現(xiàn)場對記者表示：“沒有內(nèi)部邊界的申根區(qū)是歐盟的一大歷史成就，我們必須保護(hù)它。我們正在努力盡快恢復(fù)申根區(qū)的正常功能，在這方面的確也取得了重要進(jìn)展。”接著他話鋒一轉(zhuǎn)：“不過，我們現(xiàn)在還不能實現(xiàn)這個目標(biāo)，這就是為什么我們今天建議有限延長一些邊境管控措施的原因。”

????歐盟委員會同日發(fā)表聲明稱，雖然歐盟與土耳其合作處置難民的協(xié)議已經(jīng)顯現(xiàn)巨大成效，非法進(jìn)入歐盟境內(nèi)的難民數(shù)量明顯減少，但在希臘仍然有大批難民滯留，申根區(qū)一些成員國害怕這些難民通過混亂的“二次流動”進(jìn)入自己國家境內(nèi)，因此現(xiàn)在還不能撤銷邊境管控措施。另外，去年涌入歐盟一些成員國的大量難民伺機進(jìn)入福利更好的西歐和北歐國家，延長邊界管控措施可以讓混亂的入境和申請過程更加有序。

????“約有6萬難民滯留希臘，其中絕大部分人千方百計尋找機會進(jìn)入歐盟內(nèi)陸更為富裕的國家。”歐盟委員會主管移民、內(nèi)部事務(wù)與公民事務(wù)的委員阿夫拉莫普洛斯25日對媒體表示，德國等5個恢復(fù)邊境管控措施的申根區(qū)國家依然面臨很大的壓力，因此延長管控措施是必要而且有效的。

????歐洲開始在自由與安全之間猶豫不決

????歐盟委員會今年3月提出“恢復(fù)申根體系”路線圖，要求在今年年底前解除內(nèi)部邊境管控，恢復(fù)申根區(qū)人員正常自由流動。“現(xiàn)在看來這個信誓旦旦的承諾肯定是泡湯了，申根區(qū)這個被歐盟視為最偉大的成就前景黯淡，恐怕永遠(yuǎn)也不會完全恢復(fù)人員自由流動了。”英國《每日快報》如是評論。

????不過，歐盟高官對完全恢復(fù)申根體系還是滿懷信心。蒂默曼斯說，對邊境管控措施期限的延長就是在保護(hù)申根區(qū)，否則申根區(qū)可能會被難民潮徹底沖垮。

????“如果只是從限制難民來看，歐盟在明年2月恢復(fù)申根體系是可能的。”歐洲改革中心移民問題專家嘎米諾·馬丁內(nèi)茲在接受本報記者采訪時說，歐盟最近成立了歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局，將會成為保障歐盟外部邊界的一道屏障，有效防范難民涌入歐盟境內(nèi)。“歐盟外部邊境安然無恙，申根區(qū)國家應(yīng)該就沒有理由繼續(xù)實施邊界管控措施了，可是出于安全的考慮，那些恢復(fù)邊檢的申根區(qū)國家恐怕不會輕易放棄。”

????歐洲政策研究中心主任丹尼爾·格羅斯在接受本報記者采訪時也表示，申根區(qū)一系列恢復(fù)邊境控制的做法，說明歐洲已經(jīng)開始在自由與安全之間猶豫不決。隨著恐怖襲擊事件不斷發(fā)生，申根區(qū)很多國家為了自身安全考慮都想恢復(fù)邊檢，已經(jīng)恢復(fù)邊檢的國家更難自愿撤銷邊界管控。

????有分析指出，如果申根區(qū)內(nèi)部邊檢持續(xù)兩年仍無法停止，就意味著在法律意義上“申根已死”。如果人員不能自由流動的話，則意味著歐盟成立的基礎(chǔ)便失去了。“申根區(qū)的生死存亡對歐盟的存在具有至關(guān)重要的影響，”馬丁內(nèi)茲說，沒有申根區(qū)，歐元區(qū)也就沒有存在必要，歐盟這個政治工程也可能瞬間坍塌，因此歐盟會竭盡全力保護(hù)申根區(qū)，但這場“保衛(wèi)戰(zhàn)”可能因為安全因素而變成一場“持久戰(zhàn)”。

????（記者 任 彥）

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