對話動機

　　12月19日,環境保護部通報,在本輪空氣重污染天氣中,全國達到嚴重污染的城市共24個,京津冀及周邊地區19個。全國8個城市出現空氣質量指數AQI小時值“爆表”情況,均在京津冀及周邊地區,重霾影響國土面積達到62萬平方公里。

　　面對空氣嚴重污染,北京執行新版重污染應急預案以來的首個“紅警”,應急措施包括國Ⅰ和國Ⅱ排放機動車在北京禁止上路、國Ⅲ及以上排放標準機動車實施單雙號限行、小學幼兒園停課等。不過,在污染比北京更嚴重的河北省石家莊市,當地教育部門卻一直無動于衷,沒按要求發出停課指導意見,全市中小學生仍在上課。

　　同是重污染天氣,同樣有應急預案,不同地方的應急措施卻不同。應對霾污染,保護公眾健康,地方政府具有怎樣的法律義務?依法能夠采取怎樣的防治措施?地方政府采取一切可能的防治措施時,將給公眾帶來怎樣的影響,又需要在怎樣的法治框架內實施?圍繞這些問題,《法制日報》記者與專家展開了對話。

　　治霾措施具有法律依據

　　記者:根據中國環境監測總站預報分析,2016年12月16日至21日期間,京津冀地區以及山東、河南等地將出現一次大范圍區域性重污染過程。經北京市政府批準,北京市于12月16日20時啟動空氣重污染紅色預警,施行機動車單雙號限行等防治措施。

　　支振鋒:為了應對霾污染,北京實行了包括單雙號限行、停止室外建筑工地土石方等施工作業、對納入空氣重污染紅色預警期間制造企業停產限產名單的企業實施停產限產措施等,是有一定的法律依據的。

　　根據《中華人民共和國突發事件應對法》的規定:國家建立健全突發事件預警制度。可以預警的自然災害、事故災難和公共衛生事件的預警級別,按照突發事件發生的緊急程度、發展勢態和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級,分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示,一級為最高級別。

　　今年11月21日,北京市政府頒布新版《北京市空氣重污染應急預案》。預案對空氣污染進行了預警分級。根據該預案確定的空氣重污染預警級別,可以采取相應的健康防護引導、倡議性減排和強制性減排措施。

　　從這幾天的情況看,霾污染并沒有想象中那么嚴重。應該說,采取紅色預警措施以及其他的相應措施,取得了一定成效,空氣污染惡化的勢頭的確得到了一定程度上的遏制。

　　記者:環境保護部表示,各地采取相應措施之后,重污染天氣影響有所減輕。以北京市為例,預測結果顯示,12月18日PM2.5小時峰值濃度將超過400微克/立方米,但實際最高濃度為275微克/立方米。

　　我們在采訪中了解到,有北京市民認為,北京采取多項防治措施之后,出行雖然受到了一定程度的影響,但空氣霾污染惡化的形勢得到了遏制。

　　支振鋒:我們也必須看到,北京市由于采取嚴格的單雙號限行措施,也給很多人的出行帶來了不便。由于北京城市很大,很多人上下班通勤路程達到幾十公里,如果不能開車的話,將會非常不方便,而目前的公共交通措施并沒有完全跟上社會形勢的發展。在高峰期,地鐵和公交都十分擁堵,平時就很難擠上車,現在更難擠上車了,客觀上給市民帶來了困難和不便。

　　我想,市民中有人可能對紅色預警和相應限行等防止霾污染的措施所帶來的污染天氣緩解比較滿意,也可能有人會對因為限行措施所帶來的不便有所抱怨。這些都是可以理解的。

　　少有地方性法規限行機動車

　　記者:2015年8月,大氣污染防治法修訂草案三審稿提請全國人大常委會會議審議時,刪去了二審稿中對地方政府可以規定機動車限行的授權,改為由地方根據具體情況在地方性法規中規定。但目前少有地方性法規對此作出規定。

　　不過,從此次北京市實施的各項措施,確實使得空氣污染惡化形勢得到遏制,保護了公眾健康。

　　支振鋒:我們知道,醫學已經證明,PM2.5對人體有非常大的損害。而且在霾嚴重、空氣重度污染的情況下,PM2.5是嚴重超標的。這種情況對公民的健康構成了極大威脅。政府有責任也有義務采取措施,維護公民的身體健康。

　　但是我們必須看到,這個代價是非常大的。一方面,雖然現行的防止霾污染和限行措施有一定的法律依據,但是這些法律依據并不直接,在很大程度上面臨著合法性的質疑。這些質疑可能有:第一,認為單雙號限行侵害了公民的財產權利,因為公民花大價錢買了車,不能使用。第二,在霾紅色預警期間,采取的措施還可能包括減少燃煤,這可能會對一些工廠的生產造成影響。那么,對他們是不是需要一定程度上的補償?這不是一筆小數目。

　　記者:為了公眾健康,政府其實可以采取包括限行機動車在內的一切可能的制度安排控制污染,那么,我們應該通過一定的法律程序將這些制度安排上升到法律層面。或者在環境法律體系下,包括大氣污染防治法律體系下,制定更具操作性的行政法規和地方性法規。

　　支振鋒:霧霾天紅色預警和采取限行措施,體現了公民不同權利之間的沖突。比如財產權、出行權。采取限行措施,就意味著對這些權利的限制。但是,我們說公民的健康權是更高的權利,應該優先考慮。當然,這并不是說這種優先是無條件的,或者說不是沒有前提的,當面臨權利沖突時,一定會出現艱難的權利權衡。

　　在極端情況下,或者在特定條件下,政府為了國民的健康,可以采取一些應對措施,但是這些措施必須合法,而且必須符合比例原則,也就是說,這些限制措施所帶來的收益,要大于這些限制措施所導致的損害。

　　而且,非常重要的是,這樣的限制措施一定要于法有據。比如,第一,機動車限行問題,要不要限行外地車輛?從法律上講,任何一個公民都有權利在全國任何一個地方旅行。那么,限行的措施就是對外地人進入本地的一種限制,這應該由全國性的法律來進行規制,或者是說,本地的法律規定得到了全國性法律的授權。而目前我們顯然還沒有這樣的授權。

　　應急措施需上升到法律層面

　　記者:根據環境保護部門的信息,截至目前,北京市、天津市、河北省石家莊市等24個城市啟動了重污染天氣紅色預警響應措施。但在針對公眾的健康預警方面,各地的做法尚不一樣。

　　比如,在北京,預警措施包括中小學、幼兒園采取彈性教學或者停課等防護措施。天津市的中小學(含高中)及幼兒園自12月20日0時起至21日24時實施臨時停課。石家莊的PM2.5小時峰值已經超過1000微克/立方米,但沒有實施中小學、幼兒園停課等措施。

　　支振鋒:在空氣中霾重度污染的情況下,采取限行措施等相關措施及預警響應措施,由于涉及限制公民的財產權、通行權等有關權利,應該有明確的法律依據。但實踐中,由于我國法律對此沒有明確規定或者授權規定,使得地方政府在應對霾污染、防護公眾健康方面只能依據突發事件應對法等有關法律法規的規定采取不同的應對措施。

　　鑒于我國很多地方,尤其是北方地區霧霾已經非常嚴重,可以依法授權地方政府采取相應限行措施。同時,從法律上看,這些應對措施應該通過法定程序上升到法律法規的層面,對地方政府產生剛性約束力,成為地方政府治理霾污染的法定義務。

　　對此,可以依據相關法律比如大氣污染防治法作出授權性規定,由行政法規或者地方性法規進行具體的制度操作。

　　需要強調的是,在霾嚴重危及公民健康的情況下,政府能夠有所擔當、有所作為,采取相應的措施,這是對人民健康負責任的態度。同時,應該通過法律的形式,對相應的權利沖突進行協調。任何對公民權利的限制,都必須有明確的法律規定,而且應該符合比例原則。

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