社區是什么？

　　“社區就是左鄰右舍、胡同大院，張王李趙遍地劉，低頭不見抬頭見。”社區居民說。

　　“上面千根線，下面一根針。社區就是穿針引線、編織幸福的‘巧匠’。”社區工作者說。

　　“社區如同國家有機體的細胞，國家穩定最終體現為每一個細胞單元的安定團結。”專家學者說。

　　日前，中共中央、國務院印發《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》(下稱《意見》)，這是新中國歷史上第一個以黨中央、國務院名義出臺的關于城鄉社區治理的綱領性文件。《意見》指出，城鄉社區是社會治理的基本單元。城鄉社區治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定。

　　面對城鄉社區治理中的頑疾，中國正力補短板，以期把城鄉社區建設成幸福家園。

　　減負增效 殲滅“社區萬能章”

　　“該怎么證明我媽是我媽”？近年來，各地社區因證明蓋章引發的爭議時常出現，一些名目繁多“奇葩證明”更是引發熱議。

　　死亡證明、居住地證明、生活困難證明、無業證明……調查發現，有的城市社區甚至有超過50項蓋公章的“任務”，用以提供給公證處、銀行等單位以及民政、衛計等部門。

　　社區并不能掌握所有居民的工作、生活情況，但居民又有開證明的迫切需求，不少矛盾和糾紛由此產生。有社區工作者甚至開玩笑說，開個證明就像是警察在破案。

　　社區不敢蓋、群眾等不起，一枚小小的公章，為何讓社區不堪重負？民政部基層政權和社區建設司司長陳越良認為，隨著基層服務管理任務不斷增加，基層政府職能轉變尚未到位，社會力量參與仍不充分，這導致社區組織行政負擔日益加重。“萬能居委會”“社區萬能章”問題凸顯，嚴重制約了社區自治和服務功能發揮。

　　有學者指出，政府包攬了大量行政、社會管理事務，并將其一級一級下放到街道、居委會。由于懶政思維作祟，一些“條”上單位將自身不愿做的工作推給了“塊”，并掌握了考核“塊”的權力，“塊”也只好將這些壓力層層下壓。“條塊不清”，造成了“萬能居委會”的境況。

　　轉變政府職能、為社區減負，回歸服務群眾本位、提升城鄉社區治理能力已迫在眉睫。對此，《意見》提出，將“社區減負增效”列為亟待補齊的城鄉社區治理短板，明確了社區減負增效工作的4個原則和5項措施。

　　《意見》提出，應當由基層政府履行的法定職責，不得要求基層群眾性自治組織承擔，不得將基層群眾性自治組織作為行政執法、拆遷拆違、環境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體。同時，要建立社區工作事項準入制度，全面清理基層政府各職能部門要求基層群眾性自治組織出具的各類證明。

　　政府的歸政府，社區的歸社區。專家認為，要對已予準入的社區工作事項進行分類把關，明晰職責，確需社區承擔的，要嚴格落實人員、經費、場地、制度等保障措施，確保權責對等。

　　四川省社科院社會學所所長李羚指出，僅靠社區自治組織，已難以滿足社區居民多元化、多樣化的公共服務需求。要根治“萬能章”，需加快培育各類經濟和社會組織，密切對接下沉社區的管理和服務事項。

　　“下一步，民政部將與有關部門共同研究社區減負增效工作中的‘梗阻’問題，集中力量，逐個突破，打一場‘萬能居委會’‘社區萬能章’問題的‘殲滅戰’。”陳越良表示。

　　統籌發展 擴大城鄉受益面

　　目前，中國城市社區治理和農村社區治理存在起點不同、階段不同等現實問題。《意見》提出，要堅持城鄉統籌、協調發展的基本原則。專家認為，這一安排打破了過去城鄉分別治理的弊端。

　　中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英認為，原來的社區治理，城鄉實行不同的制度。城市社區治理主要是政府承擔責任；鄉村的社會治理，特別在公共服務方面，政府只承擔了部分責任。現在統一考慮社區制度，開了一個好頭。

　　事實上，城鄉社區治理的統籌進行，已經具有現實的可行性。林卡認為，在農村傳統的熟人社會中，依靠人情關系和集體精神進行治理的有效性正在退化，城市社區的治理也由與“單位制”相呼應的社區模式，發展到與公共治理相融合的模式。因此，城鄉社區治理在資源供給、服務功能等方面，具有許多共同的趨勢。

　　專家指出，要進一步推進城鄉社區的發展，縮小兩者間的差距，需要對城鄉社區發展的功能進行客觀定位，充分利用城鄉社區在社會治理方面的特點，根據各自的條件形成具體的工作任務。一方面，要適應城鄉發展一體化和基本公共服務均等化要求，在社區治理的制度設計、政策規劃、能力建設、資源投放等方面，堅持城鄉統籌；另一方面，也要根據城鄉社區治理的不同特點和資源稟賦，統籌謀劃城鄉社區治理工作。

　　對此，《意見》提出，各地要積極推動城鄉社區結對共建，實現城鄉社區組織聯建、資源共享、人才互動和信息互通，不斷擴大城鄉社區治理受益面，促進城鄉居民共享改革發展成果。

　　陳越良說，當前，城市社區治理工作的主要任務是要在鞏固已有基礎、提檔升級上下功夫。而農村社區治理工作則要從試點實驗向全面推進過渡，逐步探索符合城鄉社區治理一般規律、農業農村實際特點和農村居民現實需要的農村社區治理路徑。

　　居民參與 找回社區歸屬感

　　一個社區，16萬居民，不到4個人就有1個志愿者；數十個家庭信任委員會，將自家鑰匙委托保管……在武漢市江岸區百步亭社區，素不相識的人們只要搬到這里，就搬進了一個“熟人社區”。

　　百步亭社區的鄰里守望與和睦團結，反襯了現代社區的“陌生感”。如今，中國城鄉存在有小區但沒社區的現象。中國社會科學院法學研究所副研究員支振鋒說，在這些小區里，居民是一種寄居式的生存方式，基本上是懸浮式生活，很多人不知道業委會，也不知道居委會。

　　傳統意義的社區認同感和歸屬感形成的基礎正在逐步瓦解。陳越良說，隨著社會結構加速轉型、城鎮化進程深化推進，人口流動性加劇，基于居住地選擇的社區鄰里關系逐步取代計劃經濟時代“單位制”熟人社會，陌生人社區已經成為城市社區的主要形態。

　　傳統的社區治理受到沖擊，新的治理機制和治理模式亟待建立。專家指出，新時期的社區治理，要以當前的生產方式為基礎，關注社會關系和社會結構的新特點和新趨勢，立足現實國情，充分尊重和挖掘傳統的治理資源，也要借鑒西方優秀的治理理念和治理機制。只有實現“社區共有、社區共治、服務共享”，社區成員才能產生強烈的社區向心力。

　　對此，《意見》提出，要建立主體權利行使機制、訴求回應機制和文化感召凝聚機制。要強化居民參與，樹立“居民是社區建設的主體”的理念，完善居民在社區公共事務中當家做主的權利行使機制；強化居民訴求回應，保障居民的訴求表達渠道暢通；強化社區精神培育，增強居民社區歸屬感。

　　浙江大學教授林卡說，為了強化居民共同價值基礎的建設，需要通過各種創新的手段增加社區居民間的互動機會，形成社區居民交往和互動的平臺。同時，也要通過發展社區組織的服務功能來改善社區居民的生活環境。特別是在城鄉接合部，要大力發展公共服務體系，強化社區教育和文化建設，以增強社會融合和形成社區意識，順利實現社區轉型和社區改造的進程。

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