?????2011年3月24日，西城城管大隊200名城管隊員在河北省三河市的一處軍事訓練場所進行軍事訓練。記者浦峰 攝

　　?？诰W11月16日消息? 用了14年的時間，北京城管終于拿到了執法主體的合法資格。

　　11月5日，北京市政府辦公廳下發文件，將北京市城管綜合行政執法局（以下簡稱北京城管）調整為市政府直屬行政執法機構。而此前，北京市城管綜合行政執法局是市政市容管理委員會下屬的二級單位。

　　在業界人士看來，不能小看北京城管身份的變化，因為歸屬之變解決了困擾北京城管14年的執法主體資格問題。

　　北京城管執法的合法性受質疑

　　城管是不是行政機關？過去14年來，北京城管一直是北京市市政市容管理委員會（原北京市市政管理委員會）下屬的二級單位，身份問題一直被質疑。

　　“這種質疑是有道理的?！敝袊鞘泄芾韰f會會長羅亞蒙告訴記者，因為按照我國的法律規范，只有行政機關才可以作為行政執法的主體。

　　身份的尷尬從北京城管成立的那一天起就伴其左右。

　　在我國城市化的進程中，流動攤販、停車占道等問題日益突出。早先，行政處罰的權力分散在工商、環保、市政、建設、公安等部門，在實際的工作中往往出現“七八頂大蓋帽管不住一頂草帽”的尷尬局面。

　　為了解決這個問題，1996年，國務院開始推行相對集中行使處罰權的改革。作為這項改革最直接的產物，城管開始登上舞臺。

　　1997年5月，北京市宣武區城市管理監察大隊成立，這正是北京城管的最初形態。在當時，這個監察大隊的職權只包括整治市容環境、無照商販、違章建筑等5項。一開始，北京市各區城管監察隊都是掛靠在街道辦事處。

　　經過14年的發展，最初的監察大隊演變成了北京市城管綜合行政執法局，執法職能也從最早的5項擴充到13類311項，隊伍也隨之不斷壯大。

　　但是，北京城管到底有沒有資格獨立行政執法？多年來，眾多法律專家不斷質疑這一點?；镜挠^點是，要設立行政執法局行使城市管理綜合執法權，就必須按照相關法律，嚴格履行相關的報批和備案程序，而不能隨意由政府發個文件就設立一個執法機構，把原屬不同部門的行政執法權交給這個執法機構。

　　????? 2010年12月22日，西城城管大隊社區城管公示牌授牌，公開社區城管隊員姓名、電話等。記者浦峰 攝

　　尚有10%的城市，城管不具執法主體資格

　　1996年開始實行的《行政處罰法》明確了相對集中處罰權制度，對行政執法主體做出了這樣的規定：“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。

　　2002年，國務院又對《行政處罰法》所指的可以相對集中行使行政處罰權的“行政機關”內涵做出界定：“各省、自治區、直轄市人民政府不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府一個部門的內設機構或者下設機構，也不得將某個部門的上級業務主管部門確定為集中行使行政處罰權的行政機關的上級主管部門。集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門，依法獨立履行規定的職權，并承擔相應的法律責任?！?/span>

　　而多年來，北京城管一直是北京市政市容委員會的二級單位，其執法行為明顯不符各項法規。

　　在專家看來，在過去的14年中，如果北京城管以北京市市政市容管理委員會的名義進行行政執法，沒有任何問題。但如果以北京城管的名義進行行政執法，就明顯與國務院的要求不符。

　　另外，在過去的14年中，北京城管的工作人員并非都是公務員，還包括一部分參照公務員管理的工作人員和外聘的協管員。

　　按照北京市政協對城管進行調研所撰寫的報告，北京城管除了正式編制7000多人外，還聘用協管員、保安等6500余名，“他們主要由街鄉招聘并支付薪酬，成分復雜，流動性大，很難管理”。

　　如果按照國家法規，并非所有北京城管的工作人員都有資格執法。比如外聘的協管員、保安等人，只能對違法違規行為進行勸導，不能沒收小商販的物品。但在實際工作中，很多協管員都實打實地在執法。

　　事實上，全國很多省市的城管都曾經或依然存在和北京城管相同的問題。近年來，在各地對城市管理的不斷探索中，已經有不少地方注意到了城管的執法主體資格問題，通過相應的程序將城管納入當地政府的組成部門或直屬機構。據羅亞蒙介紹，到目前為止，全國大概還有10%左右的城市還沒有解決城管的執法主體資格問題。

　　如何提升城市管理水平

　　如果說解決執法主體的合法性是更好地行政執法的前提，那么接下來就是如何更好地行政執法了。

　　對北京城管來說，解決執法主體資格問題是一個巨大的進步，但這只是做好工作的基礎，能否做好城市管理，僅僅依靠升格為政府直屬機構還遠遠不夠。

　　由于直接面對最底層的民眾，行使的又是最得罪人的處罰權，從誕生之日起，城管的名聲就沒有好過。

　　當面臨城市管理與最底層民眾生計的矛盾時，暴力事件不斷發生。

　　2006年，小販崔英杰因三輪車被沒收，捅死北京市海淀城管監察大隊海淀分隊隊長李志強；2008年1月，湖北天門50多名城管人員在執法時將路過的一名群眾毆打致死；2009年遼寧小販夏俊峰持刀捅死兩名城管案；2010年江蘇南通小販侯欽志捅死城管案……

　　2009年6月，江蘇省常州市城市管理局網站還被網絡黑客惡搞了一把。在該局網站上，出現了“城管隊員深入實踐，集體視察洗頭房”等標題。

　　對一些普通人來說，城管簡直就是暴力執法的代名詞。

　　一些城管工作人員也很委屈，每天面對的都是流動商販占道經營等麻煩事，單靠教育勸說效率太低。曾有數位城管局長向記者抱怨，對違法違規者先教育勸導，但很多人根本就不聽，城管工作人員在多次勸導無效后會非常煩躁，但工作又不能不做，所以常常會發生沖突。

　　曾有專家表示，相對城市的亮麗，老百姓的吃飯問題更為重要。很多讓城市管理者頭疼不已的無證攤販背后，都連著一個家庭的生活大計。

　　也有一些城管局長在二者的平衡中努力尋找辦法，比如為流動商販提供固定的經營場所等等。

　　在羅亞蒙看來，城市管理與百姓生活并不天然矛盾。要做好城管工作，不僅需要文明執法，同時還需要城管工作人員更好地為那些“擾亂城市秩序”的小商販們提供幫助。

　　“比如，流動攤販占道經營不對，城管部門是不是可以幫忙協調劃定一個合適的經營場所，這樣既解決了流動攤販的生計，也對社區的居民提供了方便?！绷_亞蒙說，曾有一個城市的城管局長決定要取消一個違規建設的菜市場，但最后發現最反對的并不是那些賣菜的攤販，而是那個社區的居民。

　　羅亞蒙有一個建議，就是給予城管適當的監察職能，將執法中看到的問題反映到相關部門去。例如大量流動攤販沒有合適經營場所，那是不是在規劃上能做出一定的調整。有了適當的監察職能，這些工作中觀察到的問題就有機會比較有效地反饋到相關部門，從而解決這些矛盾。

　　“北京市城管綜合行政執法局升格為北京市政府直屬機構，并不意味著城管形象就馬上會舊貌換新顏?！绷_亞蒙說，無論何種體制，如果城管工作人員不注意文明執法，不想出更好的城市管理方法，城管就不會有好的形象。

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