????????“光拿錢不做事”對許多人來說，簡直無異于天方夜譚。然而，這種不勞而獲的事情，卻真實地存在于一些黨政及事業單位中。

????????“2013年河南省治理‘吃空餉’，省直機關清理87人，查糾違紀違規資金63.8萬元；省轄市清理22280人，查糾違紀違規資金11843萬元。”1月27日上午，河南省紀委、省監察廳、省預防腐敗局舉行新聞發布會透露上述信息。

????????多年來，“吃空餉”現象一直為社會所詬病，這源于其不但極大地浪費了財政資金，而且嚴重違背了社會的公平原則。

????????“在‘吃空餉’這種頑疾的背后，往往存在著利益黑幕，也暴露出一些地方和單位在人事、財務等監督管理方面存在嚴重漏洞。”中國政法大學政治與公共管理學院魯照旺接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時說。

????????“治理‘吃空餉’，既要讓‘吃空餉’者‘吃不了’，還應追究單位及主管領導的責任，并把行政問責上升至法律層面。”魯照旺說。

????????清理風暴不斷

????????最近幾年，長期不上班、不在崗卻依然領工資、享福利的“吃空餉”現象，總能在網上引起輿論一波又一波的熱議。

????????2014年1月3日，陜西省渭南市委全會通報說，大荔縣副縣長任教訓在其他縣任副縣長期間，利用職務之便，為正在上學的兒子辦理了工資關系，從2011年11月至2013年5月累計領取財政資金4.5萬余元。事件最終處理結果是，違規領取的工資全額上繳，任教訓被給予黨內警告處分。

????????山西省靜樂縣委書記楊存虎之女王燁，2011年7月從山西中醫學院本科畢業、當年10月第一次到省疾控中心上班，卻從5年前入讀大學時，就每月領取由財政全額撥付的基礎薪、生活補貼及住房公積金等，5年的學費亦由省疾控中心承擔。王燁被指連續五年“吃空餉”累計十余萬元。2012年1月15日，山西省委常委會作出決定，免去楊存虎靜樂縣委書記職務。

????????早在2005年，中編辦就在全國開展清理“吃空餉”工作。2006年3月，當時的人事部也出臺了《關于加強機關事業單位人員工資管理防范虛報冒領工資問題的通知》。但從各項整治措施取得的效果來看，總體并不盡如人意，“吃空餉”猶如割韭菜，割了一茬又很快冒出一茬。

????????在剛剛過去的2013年，河南、河北、安徽、廣西、廣東等省區再掀清理風暴，并交出了一份份“成績單”——

????????河北省清理“吃空餉”2.76萬人，涉及金額1.3億元；安徽省清理“吃空餉”，查處相關問題642個，清退人員248人，給予黨紀政紀處分和組織處理48人；湖南省清查出各類“吃空餉”人員4262名，等等。

????????基層較為突顯

????????從以往披露情況來看，“吃空餉”現象尤其在一些基層縣、鄉鎮一級較突顯，且呈現人數多、范圍廣的特征。

????????本刊記者經過歸納發現，“吃空餉”者主要有以下幾種表現形式：

????????一是“冒名餉”。一些本不屬于財政供養的人員，冒用他人名義領取財政工資；

????????二是“曠工餉”。長期不上班，仍足額領取工資；

????????三是“病假餉”。長期病事假或超假不歸，仍領取足額工資；

????????四是“多頭餉”。未經組織人事部門批準，擅自經商辦企業或在企業兼職，一人領取雙份工資；

????????五是“違紀違法犯罪人員餉”。一些受到黨紀政紀處理的人沒有相應地降低其工資，或受到司法處理的人仍領取原工資；

????????六是“死人餉”。已亡故多年，仍由家屬繼續領取工資或離退休費和補助，等等。

????????值得注意的是，在現實中，“吃空餉”者多數是屬于有背景、有門路、有關系的人，這也無形中增加了清理的難度。

????????“作為一種屢禁不止的違法行為，‘吃空餉’危害性不可低估，從大的方面來講，不僅造成人力資源浪費、損害了社會公平，而且還嚴重侵蝕了公共財政資源，損害了政府形象。”國家行政學院研究員胡仙芝接受本刊記者采訪時認為。

????????“從單位管理的角度來看，‘吃空餉’危及到單位在崗人員的工作積極性，影響到整個單位的工作績效。”胡仙芝認為，“‘吃空餉’者占著編制、占著位子，但又不干事。在同一個單位上班，有的人一天忙到黑，工資不見得多，而‘吃空餉’者一年不見人影，工資還不少領，這種不平等，不僅于法不容，也于情不合、于理不通，往往會對在職的同事和單位工作的積極性帶來負面影響。”

????????在魯照旺看來，“吃空餉”浪費了財政資金。“‘吃空餉’者長期不上班卻領著工資，單位沒人上班不得不再招臨時工，相當于一個崗位要出雙份工資。這虛耗了國家財政資源，也間接侵害了納稅人的權益。”

????????違法成本過低

????????本刊記者調查發現，“吃空餉”之所以屢禁不絕，權力監管失范、人事編制不透明、違規成本過低是主要原因。

????????“目前查處‘吃空餉’，主要靠單位自查自糾和群眾舉報，群眾監督有其身份的局限性，而單位自糾相當于自揭傷疤，阻力大于動力，必然會出現虛報或隱瞞。而且在一些地方，被查單位、被查個人形成利益共同體。即使上級想查處，也會遭到暗中抵制，以致無從下手。”胡仙芝說。

????????在胡仙芝看來，“吃空餉”現象之所以普遍，與人員編制不透明、缺乏有效監督有關。“一個單位的編制人數、崗位職責、考核辦法、出勤狀況往往只有單位領導和人事部門掌握，其他人員并不太了解。由于不公開、不透明，加上缺乏制度保障，使得群眾的監督無法進行。”

????????“在一些單位里，即使有人知道有人‘吃空餉’，但由于當事人普遍有背景、有來頭，而知情者怕舉報影響自己前程，也就選擇不吭聲。”胡仙芝說，“還有一種情況是，在一些地方和單位，領導干部就是吃空餉的直接受益者，班子成員利益均沾，因此也往往心照不宣，睜一只眼閉一只眼。”

????????多位受訪專家還認為，除監督嚴重缺失外，懲處力度不足、違法成本過低也是“吃空餉”泛濫的重要原因。

????????“從以往情況看，即使查出了問題，對提供‘吃空餉’者的懲處，也往往是‘高高舉起，輕輕放下’，僅是免職、警告、開除黨籍等處罰。違法成本過低，必然會有一批又一批的官員在誘惑面前敢于鋌而走險，難以消除其‘法不責眾’的僥幸心理，勢必陷入‘越是治理越是泛濫’的惡性循環怪圈。”魯照旺說，“同時對‘吃空餉’者的處理，也往往是退款了事。”

????????“最近比較常見的一種‘吃空餉’是，有的領導干部濫用手中權力，提前安排還在讀書的子女占用單位編制或長期不上班，仍足額領取工資。”魯照旺說，“作為國家工作人員，為子女造工資單領錢屬于騙取公共財物，是嚴重的以權謀私。”

????????用法治堵“漏洞”

????????多位受訪專家認為，治理“吃空餉”，關鍵還在于“對癥下藥”，完善編制管理，提高制度執行力上下功夫，從根子上鏟除其產生的土壤。

????????中共上海市委黨校副教授上官酒瑞認為，公共部門的編制規劃、編制使用，以及員工的錄用、升遷、離崗離職等情況，都有必要向社會公開，甚至可考慮逐步推行編制實名制，實現管理進一步規范化、科學化。

????????“只有將‘吃空餉’事件公之于眾，問題才能得到妥善解決，‘吃空餉’者也才能得應有懲處。”上官酒瑞說。

????????“治理‘吃空餉’的前提是‘曬編制’、曬‘考勤’。只有編制、崗位、人事信息公開、透明，才能便于公眾監督。”胡仙芝解釋道，“公眾身為納稅人，對‘吃空餉’行為有著天然的利益痛感，他們是最具監督主動性的群體。關鍵和難點是如何解決信息不對稱問題。如果信息對稱了，群眾才能進行有效的監督。”

????????“治理‘吃空餉’問題的關鍵，是要對權力進行嚴格的約束和有效的監督。”胡仙芝說，“一方面，行政領導機關要增強對本單位及下屬單位的有效管理，從嚴管理，杜絕人浮于事，消除‘吃空餉’的寄生土壤；另一方面，審計、紀檢監察及司法機關應加強對行政、事業單位財政資金的審查力度，通過對財政的管理和控制，徹底地解決公務員人數不當擴張等問題。”

????????在魯照旺看來，明知或有意“吃空餉”的本質，并非簡單的違反政紀，而是甚至涉嫌到貪污或詐騙的行為。要遏制“吃空餉”，不能靠運動式的清理和整頓，而要有日常的強有力的監管和法律責任追究到位，才能有效杜絕此類現象發生。

????????“根據《刑法》第382條規定：國家工作人員利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的，是貪污罪。”魯照旺說，治理“吃空餉”，按貪污罪論處不存在法律障礙。

????????“同樣，‘吃空餉’以詐騙罪定罪也不為過。”魯照旺認為，“吃空餉”完全符合《刑法》第266條“以非法占有為目的，用虛構事實或者隱瞞真相的方法，騙取數額較大的公私財物的行為”的“要件”。

????????“要真正解決問題就必須‘動真格’，把行政問責上升至法律層面。”魯照旺認為，應依法追究“吃空餉”者和“發空餉”的單位及主管領導的法律責任。特別對那些利用權力為親屬、熟人等提供“吃空餉”機會的領導干部，更要嚴厲懲治，以起“殺一儆百”的震懾作用。

????????“在有些單位，即使不存在以權謀私等腐敗問題，但由于領導干部不作為造成‘吃空餉’現象，也要啟動行政問責制度進行嚴肅處理，從根本上鏟除‘吃空餉’的社會環境。”魯照旺最后說。