政府全部收入或都上繳國庫

　　預算法20年來首次大修進入四審，進一步完善預算公開、轉移支付、地方債等

　　預算法修正案草案四審稿昨天提交十二屆全國人大常委會第十次會議審議，在三審稿基礎上對預算公開、轉移支付、地方債等規定進一步補充完善，明確專項轉移支付評估和退出機制，恢復央行經理國庫制度，并嚴格限定地方政府舉債只能用于公益性資本支出。歷經三屆人大，十年修法，預算法修正案草案很可能將于本周末提交全國人大常委會表決。這意味著，在實施20周年之際，預算法或將迎來“新生”。???

　　政府全部收支都將納入監管

　　被認為是腐敗溫床的“小金庫”經過多輪清理仍然普遍存在于一些黨政機關之中，近期有媒體曝光一省會城市的科級單位就私開了11個賬戶，將近10億元收入公款私存。據了解，“小金庫”的形成就源于現行的預算法未將政府全部收入納入預算之中，讓體外循環的財政資金有了可乘之機。

　　“政府的全部收入和支出都應當納入預算。”“政府的全部收入應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行，不得虛假列支。”……相對于現行預算法，四審稿中的這些表述讓人眼前一亮。

　　北京大學法學院教授劉劍文說，四審稿最大亮點是對立法宗旨的完善，在現行法強調“健全國家對預算的管理”基礎上，增加“規范政府收支行為，強化預算約束”內容。政府由管理主體變為管理對象，用法律約束行政權力，讓人民監督政府花錢。

　　地方債只能用于公益性支出

　　地方債始終是預算法修改的焦點問題，先后四次審議，相關規定均有變化，從一審、二審到三審，經歷開閘、關閘、再開閘的過程。

　　與三審稿一樣，四審稿規定地方債發債主體是“經國務院批準的省、自治區、直轄市”，舉債方式就一種“發地方政府債券”，但在舉債用途上，四審稿修改為“預算中必需的建設投資的部分資金”，并嚴格限定“只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”。

　　其實在年初的預算報告中，財政部已對地方政府的一般政府債券和市政債做界定，前者針對沒有收益的公益性事業發展舉借，主要以公共財政收入和舉借新債償還。財政部財科所副所長白景明在接受新華社采訪時指出，資本支出是能夠形成資產的支出，比如可用在保障房建設、水利設施、博物館建設等方面，但不能用來買公車、蓋辦公樓、發工資。

　　此前審議中，不少委員擔心地方債閘門一旦拉開，能否抵御債務風險。四審稿進一步鞏固“防火墻”，新增規定：“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度”。此前，部分官員靠大量借債拉動G?D?P搞業績，職務調動后“拍拍屁股走人”，此次預算法修改增加問責機制，地方政府違反預算法規定舉債的，直接負責人員或將被撤職和開除。

　　決算按“工資”等公開到最細級

　　在預算公開方面，《預算法》修正案草案著墨頗多：將“預算公開”寫入法規的同時，還就公開的時效、內容作出規定，并要求預算編制進一步細化。

　　據了解，草案中明確，向社會公開預決算中包含“三公經費”在內的機關運行經費安排、社會高度關注的政府采購情況，并要對本級政府舉債情況作出說明。此外，按照草案最新要求，預算編制時，政府支出應按經濟分類，其中基本支出編到“款”，項目支出編到“項”；而決算編制中，所有政府支出都按功能分類編到“款”，也就是最詳細的一級。

　　“按經濟分類公開預算，公眾就能直觀看到政府支出中，多少錢用于發工資、多少錢用于購公車，更容易判斷錢花得是否合理。”蔣洪說，但他也同時指出，政府編預算時，基本支出細化到“款”，而項目支出卻不這樣細化，可能導致項目支出的錢怎樣花成為“糊涂賬”。

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　　修改歷程

　　1994年

　　我國現行預算法在第八屆全國人大二次會議上通過，1995年1月1日正式實施，迄今已20年。2004年

　　我國啟動預算法修訂。然而，修訂工作由于種種原因而延后。

　　2011年11月

　　國務院第181次常務會議討論通過了預算法修正案草案，并于12月提交全國人大常委會進行初審。

　　2012年6月

　　預算法草案迎來二審。隨后，草案通過全國人大網向社會公開征求意見，吸引了1.9萬人參與，征集到33萬條意見。

　　2013年底

　　中共十八屆三中全會對全面深化改革做出總體部署。

　　2014年4月

　　預算法修正案草案在十二屆全國人大常委會第八次會議上三審。

　　預算法修改還有哪些呼聲？

　　預算年度調整尚未涉及

　　南都記者了解到，此前曾有多位全國人大代表、政協委員就調整“預算年度”提出建議：將目前的“歷年制(從1月到12月末)”改為“跨年制(4月至次年3月)”，但該建議暫未被納入預算法修正案草案。

　　針對目前按自然年度確定預算年度，而全國人大每年3月才審議批準當年預算，實際預算的執行時間僅八個月的現狀，《預算法》三審時，便有人大代表指出，這直接導致人代會沒開、預算還沒批準，預算年度便已開始，部分財政使用不受預算規范；另一方面，財政預算中專項撥款往往臨近年底，有的會突擊花錢、有的甚至當年無法支出。

　　全國人大代表、華南農業大學副校長吳鴻也在今年兩會上提交了該項建議。

　　財政專戶依然保留口子

　　預算法三審稿規定，對法律有明確規定或經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶。

　　上次審議時，部分人大常委會組成人員指出，財政專戶是政府在人民銀行[微博]經理的國庫業務外，在商業銀行開立的賬戶，助長“小金庫”泛濫，助長財政管理上的權力尋租，甚至為腐敗提供可能，建議預算法明確取消財政專戶，建立國庫單一賬戶制度。

　　對此，四審稿維持三審稿繼續保留財政專戶并予以嚴格控制的相關規定。復旦大學經濟學院教授韋森昨天對南都記者表示，當前全國財政專戶超過20多萬個，存款達1.4萬億元，超過央行國庫資金的四成，一時難以取消，因為“碗里的肉”要夾回來太難。韋森此前與另外7位財稅專家就預算法修改提交建議時，提出國務院應當嚴格控制新設財政專戶，逐漸取消現有財政專戶。

　　部門預算非由財政部門統一公開

　　預算法修正案草案中，規定由政府部門各自公開部門預算，而不是財政部門統一公開各部門預算。

　　全國政協委員、上海財經大學教授蔣洪認為，由財政部門統一公開各部門的預算，優勢更為明顯。而按照慣例，目前各國也是由財政部門負責統一公開。

　　本版采寫：南都記者商西 陳姝雯 新華社

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