財政收入進入“新常態” 地方保衛“錢袋子”

　　地方財政的百日保衛戰

　　杜濤 李孜

　　地方財政似乎到了最焦慮的時刻。

　　一些城市的稅務局長正在忙于修改稅收任務的數字計算方法。他們不再以2013年為基數計算2014年的各月任務數，轉而以實際能完成的任務量作為最新計劃數，“我們每月打電話問一次各稅務分局，他們報上來多少就定多少計劃”，一位沿海省份的基層財政局長說。

　　還有不少省市的財政部門開始準備調整收入預算，等待提交給10月的當地人大常委會審議。盡管這是一種常規的預算工作流程，但很快人們發現，以往大多數時候，人大調整財政預算都是要調增收入，“這次不少地方恐怕都會調減”，廣東省人大常委會一位人士表示。

　　焦慮的情緒同樣彌漫在最近一次由財政部相關司局召集的經濟形勢座談會上。9月18日，包括廣東、江蘇、山東、上海等代表中國最發達地區的六個東部省市財政官員們，在這次小范圍的座談會上大倒苦水，在他們看來，財政收入未來可能會持續走低，“沒有更差，也不會更好”。

　　8月的財政數據是引發焦慮的導火索。財政部信息顯示，8月份全國財政收入同比僅增長6.1%，地方本級財政收入更是連續兩年同比增長降至個位數，2013年的數字是6.5%，2014年是6.6%。尤其是東部沿海，已難以維系去年同期財政收入“先企穩、再回升”的局面。以廣東為例，今年1月份到7月份，月度累計財政收入增速呈逐月回落趨勢。

　　而另一項數據顯示，包括9月末在內的未來100多天，預算支出任務還差6萬億。在中央預算內投資和專項轉移支付任務已經下達完畢的前提下，支出任務的主力顯然在地方政府，這意味著平均每個月地方財政支出要達到1.5萬億以上。而今年前8個月，還沒有一個月的支出達到1.5萬億——最高的是3月份，支出為1.3萬億。

　　收入持續下滑，支出仍在加碼。同往常一樣，地方財政被迫開始打一場保衛戰，但這一次，不會再有四萬億。

　　保收入

　　完成今年的稅收任務，對王濤這個老稅務來說，是一個十足的挑戰。

　　王濤是東部沿海第二經濟大省山東的一位地級市稅務局長，他感覺自己夾在市領導和各稅務分局下屬之間兩頭受氣，因為計劃趕不上變化。“下面的一個區分局，今年的稅收計劃一個月都沒有完成，其他分局也都沒有完成任務。”王濤說，最后他們不得不改變稅收計劃數的計算方法，不再以2013年的任務完成數做基數，分解到2014年每個月，而是直接打電話問各個分局，“這個月可以完成多少稅收任務，就拿最新的任務數作為計劃”，他說。

　　王濤所在的市剛剛出爐的8月財政收入數據顯示，稅收實際同比只增長了1.91%，遠遠低于以往年份。即使算上市里可以拿到的增值稅和所得稅稅收分成，也根本不夠地方政府總的任務數。

　　在一次省里組織的稅務部門培訓中，他和其他市的稅務局長們找到了吐槽的機會。“很多稅務局長們都說，9月、10月完成任務也很困難，最重要的是現在沒有一個可以替代房地產行業的產業”。

　　另一個沿海經濟大省江蘇的情況也類似。江蘇省一位財政系統人士告訴經濟觀察報，現在已經幾個月財政收入沒有完成任務了，每個月都在下滑，“經濟進入新常態了，財政收入也不可能獨善其身。”

　　他們遇到的情況并不是個例。截至目前已發布的地方財政數據顯示，東部沿海發達省份呈現出財政收入增速較高，但增速逐月下滑；而西部資源省份稅收仍然為負增長，多靠非稅收入支撐；中部省份財政收入基本穩定，但增速回落明顯。

　　以東北地區的遼寧省為例，財政收入自一季度達到9.3% 后逐月回落，前8個月財政收入增幅已經降至2.4%，其中稅收收入增幅僅為1.3%，分別比年初預算增幅低7.1和10個百分點。遼寧省財政廳廳長陳廣君認為，這些數字均為今年以來最低增幅，也是實施東北振興戰略以來同期最低水平。

　　通過保收入來保經濟，儼然已成為地方財政系統乃至地方政府的頭等大事。

　　9月24日，山東省召開了前三季度經濟形勢分析座談會。據當地一位財政系統人士透露，這次座談會主要就是針對當前經濟形勢不好、財政收入增幅下跌的情況，研究如何保證財政收入，保證經濟增長。而此前兩天，國家統計局局長馬建堂曾赴山東調研經濟形勢。

　　“經濟下行壓力在財政上表現得非常明顯，我們已經開過多次會議來研究如何保證收入。”江蘇省南部城市的一位財政系統人士稱，現在真的沒有特別好的方法，省里要求既要完成人大的預算數，又要提高資金質量。

　　所謂資金質量，在王濤看來，言下之意是，財政應該主要依靠稅收，而不能總在非稅收入上“動腦筋”。不過，身為稅務局長的他明白，這不是件容易的事。他說，應對財政收入下滑，“地方政府都有自己的辦法，但是肯定不是稅收”。

　　如何保

　　上述江蘇省南部的城市正在考慮的，是向10月的地方人大常委會提出申請，對當地的財政預算案作出調整，調低預算收入規模。類似的事情曾經在2009年的廣東省上演過。

　　當年上半年，廣東省級財政收入持續了5個月的負增長，雖然從下半年開始止跌回升，但廣東省財政廳預計，2009年省級財政收入無法完成全年預算任務，報請當地人大常委會調減預算收入34億元。

　　“財政部門基本上每個月都會進行一些預算的調整，比如某項職能或者部門的改變，就要增加或者調減費用，這種調整只是上報到當地政府批準就可以。”廣東省人大常委會一位人士告訴經濟觀察報，但像預算收入達不到預期進行調減或者收入過多調增，都需要上報10月的人大常委會進行審議。

　　對于2009年廣東省進行的那次預算調減，上述人大常委會人士表示，當時是經濟危機帶來的財政收入問題減少。雖然該人士并不認為今年以來的經濟下滑，與當年的經濟危機時期具有可比性，但他仍然表示，大部分人大調整預算案的時候都是調增收入，這次恐怕不少地方都會調減收入。

　　如果出現這種情況，意味著這些地方已經無法完成年度預算收入目標了。

　　中國的大多數省市都不希望看到這種局面。王濤考慮的是現實問題，他說，基層財稅部門的第一要務還是努力完成收入任務，非稅收入是他能想到的最可行的辦法。

　　王濤告訴經濟觀察報，他所在的市連續幾個月非稅收入上升得都很厲害。“8月非稅收入比去年上升了8個點，現在我們稅收只占收入的70%多，非稅收入上升太快。”他說，盡管在情理上，他也認同非稅收入具有調節作用、只能適度的原則，但地方離不開這條財政收入的大腿。

　　財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚認為，非稅收入總體來說就是兩部分，一部分是行政權力帶來的規費，二是產權和資產，比如土地、行政資產、自然資產。“現在經濟形勢不好，政府收入壓力增大，稅收現在越來越規范，但是還要完成總的收入任務的話，只能在非稅收入上做文章，將資產變賣速度加快。”趙全厚說，也就是將各種行政性資產、事業單位轉職后資產轉讓出售；還有就是將以前已經處置的資產，資金可能放在小金庫，現在拿出來充實到非稅收入。

　　壓力之下，如果最后還不能完成任務，趙全厚判斷，地方很有可能利用行政權力開征各種規費，制定各種部門規章制度來收費。

　　今年8月的財政部數據顯示，中央和地方非稅收入1822億元，同比增長26.6%，超過財政收入整體增幅近20個百分點。其中，地方非稅收入同比增幅從二季度六七月份的10%左右，猛增至24.7%。

　　經濟觀察報了解到，盡管財政部對非稅收入展開過數輪清理，但今年9月，地方對非稅收入的依賴正在進一步加強，不少省市出臺了加強非稅收入管理的規定，甚至使用了“顆粒歸倉”來形容非稅收入的重要性。

　　對此，王濤的辯護是，短期從數字的角度來看，預算收入數目是可以調整的，“但是支出怎么辦，支出是按照當初的預算收入測算出來的，許多還是剛性支出”。

　　支出的壓力

　　今年前8個月，全國財政支出近9萬億，但這相比2014年年度預算的總支出，還差6萬億。

　　這意味著每個月平均支出要達到1.5萬億以上，而今年前8個月，還沒有一個月的支出達到過1.5萬億以上。

　　今年3月，中國財政支出達到最高點1.3萬億，其中90%以上都由地方政府支出。但在地方看來，這些錢是被財政部催著花出去的，“我們的支出與上一年相比，肯定是下降的。”王濤說。

　　當時，財政系統收到一份“口頭通知”，要求各省財政廳、財政局在3月加快支出進度，財政部將在第一季度結束后向國務院專題匯報財政支出。一位地方財政局農業科的科長說，農業類相關支出的大頭一般都在每年5月、6月之后，但是接到加快支出的指令后，他們將項目資金從國庫暫時存放到財政專戶，用這種辦法加快了支出進度。

　　華東一個地級市的財政局長劉東說，原本以為中央可能會出臺一些引導投資方向的政策，由此來決定地方財政未來的投資方向，所以一直在觀望，手頭的錢也都卡得很緊。沒想到，財政部很快在3月初傳遞了加快支出的要求，一時間令他手忙腳亂。

　　催促地方支出也并非全無效果。有財政系統人士對經濟觀察報表示，8月前經濟增長尚未出現超預期的下滑，原因是地方政府有將項目開工向前挪移的跡象，有些原本打算在9月甚至第四季度開工的項目被提前，達到了“微刺激”經濟的目的。

　　但這種情況在未來的100天，無法再持續下去了。

　　劉東說，本級政府的收入每年也就剛剛足夠人頭費用、辦公費用等，其他剛性支出比如民生、教育等支出只能靠轉移支付。

　　不過，財政系統的壓力，在中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇看來，是一種“新常態”，“財政收入不可能像以前那樣高增長，國家又對財政支出約束開始加大，這是‘新常態’下的新情況。”

　　“新常態”倒逼改革

　　財政收入經歷了數十年的兩位數增長，終于回落到與GDP增速相仿的水平。這一現象從2013年開始，2014年還將繼續，楊志勇將其稱為財政“新常態”。

　　國家統計局的數據顯示，2013年一季度中國GDP增長7.7%。與此同時，財政部公布今年1-3月全國公共財政收入32034億元，同比增長6.9%。這是在1994年國家分稅制改革后，全國財政收入增長速度首次低于同期GDP增長速度，而此前，財政收入增速已經連續18年高于GDP增速。今年上半年，全國財政收入增長8.8%，只是略高于上半年GDP增速7.4%。

　　楊志勇的理解是，以新常態的視角來看，雖然以往的財稅制度和結構都出了問題，收入無法轉換，也無法替代，支出還要保證，壓力很大，但需要思考的問題是，以前主要依靠哪些收入，為什么現在依靠不了？為什么那些新的行業不能形成稅收來源？

　　在他看來，這種思考之下，財政領域的改革才能破繭而出，真正適應新常態的財政體制才可能出現。

　　對此，財政部財政科學研究所所長劉尚希也表示認同。他說，現在財政收支有壓力未必是壞事，可以通過壓力來促進改革，在壓力情況下，政府的資金緊張，會將資金使用效率提高，增加有效投資。

　　但對于目前仍處于“吃飯財政”階段的地方來說，提高政府資金使用效率，仍是件觸動利益的難事。對此，劉尚希認為，目前正在推行的簡政放權和公私合作(PPP)改革可以有所作為。

　　他認為，簡政放權首先是政府把權力讓渡給市場和社會之后，要求政府“瘦身”，表現在政府行政經費的減少，這能直接減輕財政的壓力。按照中央要求，中央國家機關各部門2013年一般性支出統一按5%壓減。2014年這一政策得到了延續。

　　對于新一輪的簡政放權，劉尚希認為目前很多中央的部署和計劃都沒有完全落實，簡政放權的效果還沒有真正釋放出來，“這些方面都需要好好評估一下，改革到什么程度了”。

　　另外，專家認為，除了簡政放權壓縮政府開支外，以少量的政府資金撬動大量的社會投資，也是財政新常態下的必然選擇。在劉尚希看來，PPP模式的推廣在當下看來更有必要。

　　今年4月，李克強總理在主持召開國務院常務會議，決定在基礎設施等領域推出一批鼓勵社會資本參與的項目，首批80個基礎設施建設項目確定引入社會資本，被看作是投資“微刺激”和財政“借力”的雙重解決方案。

　　劉尚希認為，PPP在現在地方政府的收入放緩，支出壓力加大的情況下，顯示了兩個作用，一是緩解了地方政府的融資需求，二是提高了政府的管理能力。

　　9月24日，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，稱將在全國范圍開展政府和社會資本合作模式項目示范。這也是財政部自去年年底推廣PPP模式以來發布的第一個正式文件。