2015年底中央深改組第十九次會議審議通過的《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》（下稱《意見》）昨天正式全文發布，明確了超生、非婚生等8類無戶口人員登記常住戶口。禁止設立不符合戶口登記規定的任何前置條件，切實保障每個公民依法登記一個常住戶口。

　　《意見》指出，依法登記戶口是法律賦予公民的一項基本權利，要堅持以問題為導向、以改革為動力，著力解決無戶口人員登記戶口問題，為創新人口服務管理和構建新型戶籍制度奠定堅實基礎，更好地服務和保障民生、促進社會公平正義、推進國家治理體系和治理能力現代化建設。

　　《意見》中要求對無戶口人員區別情況分類實施政策，并堅持綜合配套，將戶口登記與健全完善計劃生育、收養登記、流浪乞討救助、國籍管理等相關領域政策統籌考慮、協同推進。明確了禁止設立不符合戶口登記規定的任何前置條件，全面解決無戶口人員登記戶口問題，切實保障每個公民依法登記一個常住戶口，努力實現全國戶口和公民身份號碼準確性、唯一性、權威性的目標。

　　《意見》明確了不符合計劃生育政策的無戶口人員，未辦理《出生醫學證明》的無戶口人員，未辦理收養手續的事實收養無戶口人員，被宣告失蹤或者宣告死亡后戶口被注銷人員，農村地區因婚嫁被注銷原籍戶口的人員，戶口遷移證件遺失或者超過有效期限造成的無戶口人員，我國公民與外國人、無國籍人非婚生育的無戶口人員，以及其他無戶口人員等8種情況下依法登記戶口的具體政策。

　　為了保障無戶口人員戶口登記工作順利進行，《意見》要求各地區要深入開展摸底調查，梳理本地區戶口重點問題，摸清本行政區域內無戶口人員底數及有關情況。同時規范受理審批程序，及時辦理無戶口人員戶口登記，升級完善人口信息系統，加強對無戶口人員人像、指紋信息備案和比對核驗，確保登記身份信息的準確性和戶口的唯一性。各部門如果有與《意見》精神不一致的政策，要進行一次集中清理，該修改的認真修改，該廢止的堅決廢止。

　　釋疑

　　計劃生育政策嚴禁與落戶、入托、入學等相掛鉤

　　《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》發布后，后續政策保障如何跟上？日前，公安部、民政部、教育部、人力資源和社會保障部、國家衛生計生委有關負責人就《意見》相關情況及做好政策銜接等回答了記者提問。

　　超生人員登記與計生政策如何協調？

　　嚴禁將落實計劃生育政策與落戶掛鉤

　　相關負責人表示，國家衛生計生委高度重視解決超生子女落戶問題。早在上世紀80年代就出臺有關政策文件，明確禁止將政策外生育與落戶掛鉤。1988年，原國家人口計生委與公安部聯合印發《關于加強出生登記工作的通知》，要求“任何地方都不得自立限制超計劃生育的嬰兒落戶的法規，對未辦理獨生子女證、沒施行節育手術、超計劃生育嬰兒的人，以及早婚、非婚生育嬰兒的人，應當給予批評教育直至進行行政處罰和經濟處罰，但對嬰兒都應當給予落戶”。此后多次重申。

　　國家衛生計生委組建后，多次要求各地禁止將計劃生育與落戶、入學、低保等捆綁，并開展督查。最近，國家衛生計生委印發了《關于貫徹落實中共中央國務院關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理決定的通知》，再次強調嚴禁將落實計劃生育政策與落戶、入托、入學等相掛鉤。

　　《意見》出臺后，國家衛生計生委將繼續指導地方衛生計生部門，積極配合公安部門，做好無戶口人員登記戶口工作。其中，對不符合法律法規規定生育的公民，由各地依法妥善處理。無戶口人員辦理戶口登記后，均可根據自身情況，按照政策規定參加并享受相應的衛生和計劃生育服務。

　　公安部門如何開展“黑戶”登記？

　　對無戶口人員登記將開辟“綠色通道”

　　公安部提出了6點工作安排，先是摸底排查，將部署各地公安機關開展全面摸底排查，深入社區村組，上門入戶走訪，摸清本地無戶口人員底數及有關情況。同時制定具體實施辦法，報省級人民政府批準并向社會公布，清理相關政策文件。

　　在受理戶口登記的同時，嚴查借機辦理假戶口違法犯罪，對辦理登記民警實行終身負責制，依法依紀嚴懲違法違規行為。對群眾積極宣傳，引導無戶口人員主動到公安機關申請辦理戶口登記。

　　此外，對無戶口人員登記將開辟“綠色通道”，公安派出所確定專人受理群眾落戶申請，符合規定的，當場受理；申請材料不齊全的，一次性告知群眾所需補齊的材料。規范審批程序，需要調查核實的，會同有關部門抓緊核實，盡快辦理戶口登記。有條件的地方，根據實際情況縮短制發證周期，讓落戶群眾盡快領到居民身份證。

　　無戶口適齡兒童上學問題如何保障？

　　必要時可以先入學后辦戶口登記手續

　　據介紹，經過各方持續努力，目前無戶口的適齡兒童少年中，大部分已進入學校接受了義務教育，但仍有一部分人由于種種原因，未能正常入學就讀。

　　《意見》出臺后，新登記戶口人員享有與當地戶籍人口平等受教育權，非義務教育階段兒童少年應按照相關規定和要求錄取入學，義務教育階段的適齡兒童少年要按照《義務教育法》規定，依法保障他們平等接受義務教育。對于無戶口或暫未辦理戶口登記的適齡兒童少年，也要保障他們接受義務教育，教育部門和學校不能因為無戶口、不符合計劃生育政策等理由拒絕接收入學。

　　具體操作看，縣級教育行政部門要全面掌握轄區內居住的新登記戶口和暫無戶口的義務教育階段適齡兒童少年情況，“一人一案”做好工作，立即安排就近入學，指導學校依據學生年齡和學力等情況安排在合適的年級就讀。必要時，可以先入學后辦理戶口登記手續。要為學校所有入學的適齡兒童少年建立學籍和學籍檔案，且不得收取任何額外的費用。

　　學校要應用全國中小學生學籍信息管理系統，為所有入學的適齡兒童少年建立學籍和學籍檔案。對于新登記戶口、暫無戶口學生與其他學生一視同仁，不得收取任何額外的費用。

　　對于特殊群體，例如適齡隨遷子女、留守兒童、殘疾兒童要重點對待。隨遷子女符合條件的由流入地政府協調安排入學，不符合條件的勸告回原戶籍地就學，由戶籍地縣級教育行政部門安排就近入學。

　　“黑戶”落戶后如何享受社保待遇？

　　為其參加社會保險提供服務和便利

　　人力資源和社會保障部門表示，將按照《意見》精神和要求，積極做好相關政策銜接，并為無戶口人員登記戶口后參加社會保險提供服務和便利。

　　養老保險方面，按照現行政策，年滿16周歲（不含在校學生），非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民，可在戶籍地參加城鄉居民養老保險，并按規定享受養老待遇。已經就業的，應按有關規定參加職工養老保險。

　　在醫療保險方面，目前覆蓋城鄉全體居民的基本醫療保險制度已初步形成，職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療分別覆蓋了城鎮就業人口、城鎮非就業人口和農村人口。無戶口人員辦理戶口登記后，均可根據自身情況，按照政策規定參加相應的社會保險并享受相應待遇。

　　觀察

　　與戶口登記脫鉤后社會扶養費還收得上來嗎？

　　“黑戶”問題由來已久。統計數據顯示，中國目前約有1300萬人沒有登記戶口，這些人大多沒有社會保障，在出行、工作和受教育等方面舉步維艱。他們游離在社會管理之外，增加了社會不穩定因素，也給各地的戶籍管理、人口統計等工作帶來難度。

　　1300萬“黑戶”中六成以上是超生人員

　　在這1300萬“黑戶”中，60％以上是超生人員，這與一些地方長期將計劃生育等政策與戶口登記捆綁有直接關系。為了落實計生工作，一些地方把上戶口作為控制超生、確保社會撫養費征收的條件，造成父母不交罰款孩子就上不了戶口的現象。

　　超生又交不起罰款，是目前很多“黑戶”存在的原因。

　　事實上，《中華人民共和國戶口登記條例》中，從未要求超生嬰兒上戶口需要提前繳納社會扶養費。只是在計劃生育政策的執行過程中，有地方“發明”了這樣一個“有效”的收繳辦法，引致各地競相模仿。比如目前北京市公安局網站上有關辦理出生登記的介紹中，依然明確寫著超計劃生育、非婚生育嬰兒等違反法律法規規定生育的，須持嬰兒出生醫院填發的《出生醫學證明》和嬰兒父親、母親的《居民戶口簿》、《居民身份證》、《結婚證》及嬰兒母親戶口所在地計劃生育部門開具的繳納社會撫養費證明辦理。

　　在實際操作中，這條“潛規則”到底發揮了多大的作用呢？對于想生孩子的富裕人群，完全可以負擔得起社會扶養費。比如張藝謀就為其超生子女繳納了748萬元罰款。對于家徒四壁且生育多個子女的家庭而言，繳納社會撫養費較為困難。比如2013年媒體曝光的陜西省商南縣白魯礎鄉小川村陳道清夫婦，12年間先后生育了10個子女，但經濟拮據，連2000元的手術費都需要借錢，9個超生子女的罰款更是交不起。

　　多地出臺政策禁止“先收費再上戶”

　　國家衛計委多次要求各地禁止將計劃生育與落戶、入學、低保等捆綁，并開展督查。各地也在保證超生“黑戶”落戶上有了一些嘗試。

　　2014年開始，陸續有山東、福建等地公安部門出臺政策，明令禁止將交納社會撫養費作為戶口登記的前置條件，同時嚴禁對違反計劃生育政策的公民進行違規罰款和其他“搭車”收費。廣東2015年除了取消掛鉤以外，還明確當事人未在規定期限內足額繳納社會扶養費的，按規定加征滯納金；仍不繳納的，將依法申請人民法院強制執行。

　　除了超生造成的“黑戶”，我國近年來已著手解決無戶口人員“落戶”問題。2010年全國第六次人口普查后，全國公安機關通過開展戶口登記管理清理整頓工作，先后為1000多萬無戶口人員登記戶口。

　　專家：社會扶養費征收工作將更重

　　長期從事人口問題研究的國務院參事馬力告訴北京青年報記者，戶口在中國非常特殊，不僅僅是作為統計的工具，而是和社會各項福利制度密切相關，所有人都有享受社會福利的權利，所以對任何人而言都應該無條件登記戶口，所以戶口登記和社會扶養費等其他因素脫鉤是必然。

　　同時，計劃生育政策也是有法律效力的，雖然現在放開二孩，但三孩還是需要繳納社會扶養費，如果不繳納對遵守政策規定的家庭不公平。且社會扶養費制度也會對家庭生育計劃造成影響，以控制我國人口在合理范圍內。即便與戶口登記不掛鉤，也必須要繳納。

　　馬力表示，這兩件事脫鉤以后，社會扶養費的征收任務會更重，需要計生部門做更多的工作。因為家庭本著利益最大化的原則，想多生還不想多交錢是很正常的心理。目前的繳納流程是由計生部門將社會扶養費繳費單交給當事人，當事人到銀行交費，銀行將錢直接轉給財政。未來可能會出臺一些具體措施，比如催繳幾次不交，或者做了幾次工作還不交的，就要啟動法律程序，由法院執行。

　　八類無戶口人員的分類登記戶口措施

　　不符合計劃生育政策的無戶口人員。政策外生育、非婚生育的無戶口人員，本人或者其監護人可以憑《出生醫學證明》和父母一方的居民戶口簿、結婚證或者非婚生育說明，按照隨父隨母落戶自愿的政策，申請辦理常住戶口登記。申請隨父落戶的非婚生育無戶口人員，需一并提供具有資質的鑒定機構出具的親子鑒定證明。

　　未辦理《出生醫學證明》的無戶口人員。在助產機構內出生的無戶口人員，本人或者其監護人可以向該助產機構申領《出生醫學證明》；在助產機構外出生的無戶口人員，本人或者其監護人需提供具有資質的鑒定機構出具的親子鑒定證明，向擬落戶地縣級衛生計生行政部門委托機構申領《出生醫學證明》。無戶口人員或者其監護人憑《出生醫學證明》和父母一方的居民戶口簿、結婚證或者非婚生育說明，申請辦理常住戶口登記。

　　未辦理收養手續的事實收養無戶口人員。未辦理收養登記的事實收養無戶口人員，當事人可以向民政部門申請按照規定辦理收養登記，憑申領的《收養登記證》、收養人的居民戶口簿，申請辦理常住戶口登記。1999年4月1日《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國收養法〉的決定》施行前，國內公民私自收養子女未辦理收養登記的，當事人可以按照規定向公證機構申請辦理事實收養公證，經公安機關調查核實尚未辦理戶口登記的，可以憑事實收養公證書、收養人的居民戶口簿，申請辦理常住戶口登記。

　　被宣告失蹤或者宣告死亡后戶口被注銷人員。被人民法院依法宣告失蹤或者宣告死亡后重新出現的人員，本人或者其監護人可以憑人民法院撤銷宣告失蹤（死亡）的生效判決書，申請恢復常住戶口登記。

　　農村地區因婚嫁被注銷原籍戶口的人員。農村地區因婚嫁被注銷原籍戶口的人員，經公安機關調查核實未在其他地方落戶的，可以在原戶口注銷地申請恢復常住戶口登記。恢復常住戶口登記后，符合現居住地落戶條件的，可以辦理戶口遷移登記。

　　戶口遷移證件遺失或者超過有效期限造成的無戶口人員。戶口遷移證件遺失或者超過有效期限造成的無戶口人員，可以向簽發地公安機關申請補領、換領戶口遷移證件，憑補領、換領的戶口遷移證件辦理戶口遷移登記。不符合遷入地現行戶口遷移政策的大中專院校畢業生，可以在原籍戶口所在地申請恢復常住戶口登記，其他人員可以在戶口遷出地申請恢復常住戶口登記。

　　我國公民與外國人、無國籍人非婚生育的無戶口人員。我國公民與外國人、無國籍人在國內非婚生育、未取得其他國家國籍的無戶口人員，本人或者其具有我國國籍的監護人可以憑《出生醫學證明》、父母的非婚生育說明、我國公民一方的居民戶口簿，申請辦理常住戶口登記。未辦理《出生醫學證明》的，需提供具有資質的鑒定機構出具的親子鑒定證明。

　　其他無戶口人員。其他原因造成的無戶口人員，本人或者承擔監護職責的單位和個人可以提出申請，經公安機關會同有關部門調查核實后，可辦理常住戶口登記。

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