20日，十八屆中紀委七次全會審議通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》(以下簡稱規則)正式發布，規則首次對紀委監督執紀工作的全流程、各環節進行了明確規定，并劃定了紀檢監督執紀權的“負面清單”。不過，沿用了近23年的“雙規”，未出現在新規則中。

　　在十八屆中紀委七次全會上，受中紀委常委會委托，中央政治局常委、中紀委書記王岐山曾就規則起草的有關情況，向全會作說明。昨日，中紀委官網發布了說明全文。

　　有的紀檢干部甚至充當保護傘

　　在說明中，王岐山表示，十八大以來，中央紀委機關及全國紀檢系統查處了一批違紀違法的紀檢干部，反映出紀檢干部并沒有天然的免疫力，紀檢系統在管理監督方面存在不少薄弱環節。

　　他列舉了個別紀檢干部有紀律不執行的五大表現：有的朋友圈、關系圈不干凈，與有問題反映的干部、商人勾肩搭背；不講規矩、不守紀律，越權接觸相關地區、部門黨委(黨組)負責人；規避審批程序，私自留存、擅自處置問題線索；無視審查紀律和保密紀律，打探消息、跑風漏氣；面對“圍獵”防線失守、以案謀私，說情抹案，做生意、拿項目，為他人提拔打招呼，甚至充當保護傘，令人觸目驚心。

　　“制度本身不完善，需要與時俱進”，王岐山說，案件審理工作條例頒布于1987年，案件檢查工作條例修改于1994年，“不少內容已難以適應當前工作需要，100多個配套制度，規定零散、標準不一，一些關鍵環節存在制度漏洞”。

　　“信任不能代替監督”的制度體現

　　如何解決上述問題？王岐山強調，“制定規則的根本目的是構建自我監督體系，推進紀檢機關治理體系和治理能力現代化”；制定規則就是“信任不能代替監督”理念的制度體現，有利于加強黨委對紀委的領導和監督，有利于把紀委的自我監督同接受黨內監督、民主監督、群眾監督、輿論監督等有機結合起來，確保紀委的權力不被濫用。

　　規則全文8000余字，共九章，線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、審理等紀檢工作的各流程，明確每個流程的“負面清單”。而且，另設“監督管理”專章，對紀檢機關和紀檢干部進行監督，寫入了“競業限制條款”。

　　關鍵詞1 禁止性規定

　　新規規定“審查時間不超90天”

　　對于線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、審理等紀檢工作的各個流程、各個環節，規則采用大量“不得”、“嚴禁”字樣，制定了大量禁止性規定。

　　如線索處置，要求線索處置不得拖延和積壓，并限定了處置時限，“處置意見應當在收到問題線索之日起30日內提出，并制定處置方案，履行審批手續”。

　　再有立案審查，規則明確規定，“審查時間不得超過90日。在特殊情況下，經上一級紀檢機關批準，可以延長一次，延長時間不得超過90日”。

　　同時規定，立案審查時，對被審查人以同志相稱，“充分聽取被審查人陳述，保障其飲食、休息，提供醫療服務。嚴格禁止使用違反黨章黨規黨紀和國家法律的手段，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰”；還提出，“對嚴重違紀涉嫌犯罪人員采取審查措施，應當在24小時內通知被審查人親屬”。制度反腐專家李永忠曾任中國紀檢監察學院副院長，他接受新京報記者采訪時說，上述規定體現了對被審查人的權利的保護。

　　此外，規則對于外查、涉案款物管理也制定了禁止性規定。

　　涉案款物必須存放在專門場所，由專人保管，還要歸入專用賬戶，“嚴格履行交接、調取手續，定期對賬核實。嚴禁私自占有、處置涉案款物及其孳息”。

　　關鍵詞2 體制創新

　　探索監督權、審查權分設

　　規則在總則中確定了權力制衡、相互制約原則，“創新組織制度，建立執紀監督、執紀審查、案件審理相互協調、相互制約的工作機制”。

　　同時提出，“市地級以上紀委可以探索執紀監督和執紀審查部門分設，執紀監督部門負責聯系地區和部門的日常監督，執紀審查部門負責對違紀行為進行初步核實和立案審查；案件監督管理部門負責綜合協調和監督管理，案件審理部門負責審核把關”。

　　李永忠對新京報記者說，上述條款看起來是探索紀檢內部機構的分設，實質上則體現出監督權、審查權分設的改革思路，“讓紀律監督權、案件審查權分立”。

　　對于立案審查與審理這兩個紀檢工作的重要環節，規則也體現出權力制衡、相互制約原則，提出“堅持審查與審理分離，審查人員不得參與審理”。

　　此外，規則還規定，“上級紀檢機關有權指定下級紀檢機關對其他下級紀檢機關管轄的黨組織和黨員干部違紀問題進行執紀審查，必要時也可直接進行執紀審查”。

　　李永忠認為，上述條款意味著紀檢機關可以跨地區辦案，“借鑒了司法機關指定異地管轄、異地審理的成熟經驗，有利于打破地方保護局面”。

　　關鍵詞3 嚴防“燈下黑”

　　“競業限制條款”寫入規則

　　“打鐵還需自身硬”、嚴防“燈下黑”，此系十八大以來，中紀委屢次強調的重點。規則設立“監督管理”專章，制定了十大條款明確規定如何盯牢、盯好“自己人”。

　　其中引入了“競業限制條款”，要求“紀檢機關涉及監督執紀秘密人員離崗離職后，應當遵守脫密期管理規定，嚴格履行保密義務，不得泄露相關秘密”；“監督執紀人員辭職、退休3年內，不得從事與紀律檢查和司法工作相關聯、可能發生利益沖突的職業”。

　　同時要求嚴格執行回避制度；審查組需要借調人員應從審查人才庫抽選，且一案一借；審查組成員工作期間，應當使用專用手機、電腦、電子設備和存儲介質，實行編號管理，審查工作結束后收回檢查。

　　李永忠認為，上述十大條款回應了社會各界的一個關注焦點——誰來監督中紀委。

　　- 焦點

　　新規則未對“雙規”作出規定

　　1994年3月頒布的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》，規定了紀檢機關調查組可以采取八大措施調查取證，其中就包括“雙規”，即“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。迄今，“雙規”已經沿用了近23年。

　　昨日發布的規則“立案審查”章節規定，“審查組可以依照相關法律法規，經審批對相關人員進行調查談話，查閱、復制有關文件資料，查詢有關信息，暫扣、封存、凍結涉案款物，提請有關機關采取技術調查、限制出境等措施”。

　　對比1994年的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》，新規則規定的四大措施，“查閱、復制有關文件資料”，“查詢有關信息”，“暫扣、封存、凍結涉案款物”，“限制出境”，都是“老措施”，1994版條例亦有規定。不過，1994版條例提出的“雙規”，則未出現在新規則中。新規則未出現“在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”字樣。

　　不過，新規則強調，立案審查時“未經批準并辦理相關手續，不得將被審查人或者其他談話調查對象帶離規定的談話場所，不得在未配置監控設備的場所進行審查談話或者重要的調查談話，不得在談話期間關閉錄音錄像設備”。

　　制度反腐專家李永忠在接受新京報記者采訪時說，新規則的上述變化，意味著不再采用“雙規”表述。與以往的“雙規”表述相比，新規則既限定審查談話的地點，還要求談話全程都要錄音錄像，體現出更加依規依紀依法開展立案審查的特點，“原來的‘雙規’表述，對被審查人的要求相對較多。而新規則，對審查人的要求則遠大于被審查人，這是重大進步”。

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　　監察改革試點：

　　監察委擁有3項職權12項措施

　　制度反腐專家李永忠表示，上個世紀80年代末90年代初，國內腐敗現象呈易發、多發態勢。可紀檢監察機關的辦案手段有限，為適應需求，“雙規”、“兩指”應運而生。

　　據其回憶，“雙規”最早見于1990年的《中華人民共和國行政監察條例》(1997年5月9日廢止)，其中明確規定：監察機關在案件調查中有權“責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題做出解釋和說明。1997年，《行政監察法》規定：監察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題做出解釋和說明”。自此，《監察法》中“兩指”，代替了原行政監察條例中的“雙規”，成為突破要案的一種行之有效的重要手段。

　　李永忠表示，20多年來，“雙規”對于打擊腐敗發揮了積極作用，但是也有一定的局限性，“這種手段與紀檢監察機關，特別是與黨章賦予紀委的職責、任務以及紀委作為黨內監督的政治地位不相符；缺乏強制力，與被調查對象已嚴重違法亂紀所應當承擔的法律后果不相符”。

　　目前，國家監察體制改革正在推進中，去年12月25日，全國人大常委會表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，在試點地區設立監察委員會，行使監察職權。授予了試點地區三大權限，監督權、調查權、處置權；12項措施，談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等。

　　李永忠認為，全國人大常委會對試點地區的上述授權，揭示了國家監察體制改革的方向，“監察機關可以依據法律授權的處置權，依法對被監察人采取留置等措施，因此，試點地區可以不再采用‘雙規’”，他說，紀律檢查機關制定監督執紀新規則，一大原則就是要與正在制定的國家監察法相互銜接和配套。

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