優化企業破產程序 推進破產制度集成創新

——《海南自由貿易港企業破產程序條例》解讀

海南省人大常委會法制工作委員會

2021年12月1日，海南省六屆人大常委會第三十一次會議審議通過了《海南自由貿易港企業破產程序條例》（以下簡稱《條例》），共十章六十七條，自2022年3月1日起施行。

一、出臺《條例》的重要意義

（一）制定《條例》是貫徹落實十九屆四中全會精神和《中華人民共和國海南自由貿易港法》，推動海南建立高水平開放型經濟新體制的需要。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出“加快完善社會主義市場經濟體制，健全破產制度”。海南自由貿易港法要求海南自由貿易港按照便利、高效、透明的原則，優化破產程序。海南自由貿易港根據海南自由貿易港建設的實際需要，堅持改革方向、問題導向，以企業破產法的基本制度為遵循，以債務清理和企業拯救為主線，以加強私權保護和社會利益保護為目的，引導和推動破產處置工作，提升破產程序的制度效益，對于完善現代破產制度和市場退出制度，推動建立高水平開放型經濟新體制有著積極意義。

（二）制定《條例》是持續優化法治化、國際化、便利化的營商環境的需要。“辦理破產”是營商環境測評的主要指標之一，對營造法治化、國際化、便利化的營商環境具有重要的影響。據統計，2018年4月13日以來，海南新增企業四十多萬戶。市場主體的蓬勃發展，對提升“辦理破產”質效提出了更高要求。優化破產程序，能夠進一步提升“辦理破產”質效，充分保護債權人利益，救助有挽救價值的企業，幫助經營不善企業依法退出市場，實現社會資源優化配置和產業結構轉型升級，推動營商環境持續優化。

（三）制定《條例》是充分發揮中國特色海南自由貿易港先行先試作用的需要。《條例》根據習近平總書記對海南自由貿易港建設作出的“把制度集成創新擺在突出位置”這一重要指示和明確要求，尊重和把握立法規律，抓住核心問題、關鍵條款，學習借鑒迪拜、新加坡、英國、美國、法國、日本等國家和中國香港、臺灣地區的破產立法經驗，重點圍繞優化破產程序、破產便利作出創新規定，從加強司法與行政協調配合，優化重整、和解、破產清算程序，建立簡易程序等方面推進制度集成創新，是海南自由貿易港“大膽試、大膽闖、自主改”的一次鮮活的實踐范例，將為國家企業破產法的修訂提供生動的實踐依據。

二、《條例》的主要制度創新

（一）建立府院聯動機制。為積極穩妥解決企業破產處置相關問題，《條例》根據國家發展改革委、最高人民法院等部門聯合印發的《加快完善市場主體退出制度改革方案》等文件要求，從四個方面對府院聯動機制作了規定。一是規定縣級以上人民政府應當與人民法院建立行政與司法協調機制，統籌推進破產處置工作，保障破產工作所需相關經費，加強企業債務風險監測預警和破產信息共享，協調處理破產處置涉及的重大問題，建立并完善相關配套制度。二是要求縣級以上人民政府有關部門應當按照職責分工，協調或者處理破產程序中涉及的相關事務，并推動和支持管理人依法履職。三是規定人民法院應當推進破產審判機制改革，加強破產審判專業化建設，提高破產案件辦理的質量和效率。四是明確省人民政府確定的工作部門或機構負責行使破產事務的行政管理職能，承擔行政與司法協調機制的日常工作。市、縣、自治縣人民政府根據實際需要確定破產事務管理部門。（第四條、第五條）

（二）完善申請和受理程序。《條例》對破產申請和受理的相關程序設計了一系列的制度：一是為避免企業經營狀況持續惡化和財產減損，保護債權人合法權益，要求債務人的董事、監事、高級管理人員知道或者應當知道債務人有不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力等情形的，應當及時書面提請債務人向人民法院提出重整、和解或者破產清算申請，避免債務人狀況繼續惡化和財產減損。同時設定了相應的法律責任。二是規定在緊急情況下，債權人、債務人或者其他利害關系人可以在提起破產申請后、破產申請受理前，向人民法院申請對債務人的全部或者部分財產采取保全措施。三是明確人民法院應當接收破產申請的材料并登記，符合受理條件的，應依法受理。四是規定破產申請審查過程中人民法院一般應當組織聽證的情形，并明確聽證期間的時限和聽證結果的運用。五是規定對管理人提起的損害賠償訴訟，應當向受理破產申請的人民法院提起。（第六條、第七條、第九條、第十條、第十五條、第六十二條）

（三）細化破產事務管理部門和管理人的職責。為推動和保障破產事務管理部門和管理人依法履職，充分發揮好破產制度作用，《條例》作出以下規定：一是從配合人民法院確定管理人資質、監督管理人履行職責、提供破產事務咨詢服務、統籌協調破產事務等方面規定了破產事務管理部門的職責。二是對管理人的指定、更換、職責、不得擔任管理人的情形等作了補充規定，還明確要求人民法院會同破產事務管理部門制定管理人管理辦法，強調破產事務管理部門以及債務人和債權額占已知債權總額四分之一以上的債權人協商一致的，可以向人民法院推薦管理人人選，并規定了相關政府部門、有關單位和個人配合管理人履職的義務。（第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條）

（四）保障債權人權利行使。《條例》對債權人權利行使作出創新規定：一是明確第三方墊付的勞務合同、勞務派遣合同中應當支付給勞動者的報酬參照職工債權優先清償。二是規定了債權人、債務人對債權表記載的債權提出異議的時限和救濟渠道。三是明確在債權人會議主席拒絕召開會議時，相關主體可以申請人民法院召開。四是規定了債權人會議表決結果的公布義務及時間。（第二十三條、第二十五條、第二十七條、第二十九條）

（五）優化重整制度。《條例》立足于企業拯救、增強重整成功的可能性，創設了以下制度：一是明確根據重整實際需要，重整計劃草案可以包括重整投資人退出機制以及重整計劃執行期間債權人對特定財產享有的擔保權的行使。二是規定債務人在重整計劃執行完畢后，應當向人民法院申請裁定確認重整計劃執行完畢。三是要求政府及其相關部門和金融機構通過依法落實相關稅收優惠、提供信貸支持等方式幫助債務人恢復正常生產經營，并明確在重整計劃執行期間及執行完畢后，不得對其在市場準入、招投標、行政審批、公共服務等方面額外設置限制性條件。四是規定在重整計劃執行期間，債務人可以依據國家和本省有關規定，憑人民法院出具的相應裁定書向縣級以上人民政府社會信用主管部門或者作出失信行為認定的單位申請信用修復。五是對預重整的適用、效力、成果沿用和禁止反言等作了規定。（第三十四條、第三十九至第四十二條）

（六）完善和解制度。和解制度對拯救企業、了結債權債務關系具有重要作用。為提高和解程序的使用率，《條例》創設了以下制度：一是規定和解期間債務人在管理人的監督下自行管理財產和營業事務、債務人存在不當行為時管理人應當及時向法院報告等內容。二是規定經對債務人的特定財產享有擔保權的債權人同意，和解協議草案可以對該債權人的權益進行約定。三是明確債務人與債權人在債權人會議召開前達成未損害其他債權人利益的債務清償協議，和解協議草案規定的債務清償安排不低于該書面協議約定且不低于同類債權的清償比例的，視為該債權人出席債權人會議，并同意和解協議草案。四是規定債務人與全體債權人可以自行委托調解組織或者破產事務管理部門等進行和解，達成和解協議的，可以請求人民法院裁定認可和解協議。（第四十三條、第四十五條、第四十六條、第四十九條）

（七）健全破產清算制度。為了更好發揮破產清算程序優化資源配置的重要作用，提升破產清算程序效率，《條例》對破產清算程序有關內容進行了規范：一是明確所拍賣的破產財產價格，可以以委托評估確定的價格、債權人會議決定、網絡詢價、定向詢價等方式合理確定底價。二是規定管理人可以委托資產管理機構長期管理、變價債務人財產。三是明確在經特定擔保債權人同意的情況下，債務人為繼續營業的借款可優先于此前已就債務人特定財產享有擔保的債權清償。四是規定管理人可以依照國家檔案管理的有關規定將接管的破產人的賬冊、文書等卷宗材料移交檔案館保存。（第五十一條至第五十三條、第五十六條）

（八）建立簡易程序。我國現行破產法未規定簡易破產程序。為提高破產案件審判質效，推動社會資源的快速流轉配置，及時釋放市場活力，《條例》主要從三個方面作出規范：一是明確適用簡易程序的范圍。二是縮短審理期限，采用更簡便的送達方式和更靈活的會議召開及表決方式。三是對簡易程序向普通程序的轉換作了規定。（第五十七條至第六十一條）