這樣，以日本政府為主導，為美軍服務的全國性“慰安”系統，在日本開始建立起來。8月28日，第一個這樣的慰安所在東京郊外的小町園開業。此后，“悟空林”，“見情”，“波滿川”，“乙女”等慰安所相繼開業，最盛時在日本從事“慰安”的RAA女性，達到6萬人之多。

　　起初，日本政府對“國家賣春”的行為還是有所掩飾的，要求各個慰安所的經營者只能以個人身份，而不能用國家政府名義，而慰安女也準備利用當時日本社會的公娼私娼充任。然而，在進行征集的時候，卻遇到了意料不到的困難。

　　8月21日，東京警視廳召集各賣春業巨頭在麻布小學開會，要求他們動員手下妓女為盟軍提供慰安服務，結果卻頗為難堪。對此前所未聞的“國家要求”，大妓院“吉原”的老板成川敏的回答最有代表性——“對昨日的敵人，今天就用身體侍奉，這當然也可以強制命令，但就是妓女，能不能接受也不好說。請允許我們回去商量。”而屋久組合的老板瀨谷則回答說：“如果是為了國家，我們只能遵令行事，可是，事后該給姑娘們怎樣的說法呢？希望國家對此給出負責的保證來。”對此，警視廳保安課課長大竹含糊答道：“會向上報告，求得解決。”

　　事實上老板們的擔憂是有道理的，妓女們對這條命令反應很強烈。長期受到的宣傳是一條理由。另一條理由是妓女中流傳著“西洋人和日本人身體不一樣，和他們做那種事會被弄成兩半”的說法，于是去做這種事，就有了赴死的悲壯。

　　有些地方的妓女最后服從了。比如上面提到的“吉原”，最初，聽到這個要求妓女們只是哭泣不已，后來有一個妓女最終停止哭泣，說道：“既然是為了國家，那就努力奉公吧。”于是，其他的妓女也都紛紛低頭默許。

　　具有諷刺意味的是，在一些妓院里，這條命令卻引發了不同的理解。土浦市警察署長要求當地賣春業老板協助建立慰安所的時候，賣春業的老板卻想起了以前準備“本土決戰”的時候日本政府提出過一個戰術——“當美國兵要強暴日本女性的時候，假裝合作然后捏住他的睪丸殺死他，一人殺一個就把登陸的美國兵殺光了。”于是這位很激動地問警察署長——“是要進行那個 作戰了嗎？”

　　警察署長哭笑不得，想了許久，只好回答說：“天皇已經下令停戰，以前的事情不要提了。”“雖然現在和以前的方法不同，本質上都是一樣地為國效力。”

　　盡管如此，愿意合作的妓女數量，連最初要求的1/3都達不到。于是，日本政府終于撕下面子，用報紙廣告的方式對良家婦女進行征集。于是，出現了前面的一幕。當時的日本，經濟凋敝，失業率極高，且有“男性優先就業”的做法，在戰爭中失去男性親屬或因日本男子大量陣亡無法找到丈夫的女性很多處于餓死的邊緣，所以，看到這樣的廣告，應募者云集自然是正常的。根據當時統計，這些女性中，應募時默認可以做性服務的不到20%，但是，一旦自投虎口，在政府和賣春業老板的軟硬兼施下，大多難逃淪為慰安女命運。在稻江世津子《占領軍慰安所》一書中，她描述當時的情景——“自愿的不超過半數。”“戰爭結束了，可是，依然可以用愛國 的名義驅使無辜的女子去為 進駐 的外國兵賣淫。這是和戰爭中把女性拉去強暴一樣的殘虐，今天，改個名字叫特殊慰安罷了。”

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